我國(guó)土(tǔ)壤環境修複制度在理(lǐ)念和構造方面存在顯見(jiàn)的不足，主要表現爲立法中土(tǔ)壤環境修複責任主體(tǐ)和責任形式不明确、土(tǔ)壤環境修複标準體(tǐ)系覆蓋面不足、土(tǔ)壤環境修複目标值不恰當。鑒于土(tǔ)壤污染的嚴峻形勢和現有土(tǔ)壤環境修複制度的缺失，應當立法明确土(tǔ)壤環境修複責任主體(tǐ)和責任形式，以風(fēng)險爲導向重塑土(tǔ)壤環境修複标準體(tǐ)系，以“土(tǔ)地未來(lái)的利用”爲基礎确定土(tǔ)壤環境修複目标值。

1 問(wèn)題與思路(lù)

2016年(nián)最受公衆關注的環境公共事(shì)件(jiàn)當屬常州外國(guó)語學校(xiào)(以下簡稱常外)土(tǔ)壤污染事(shì)件(jiàn)。常外周邊“毒地”原先建有化工廠(chǎng)，化工廠(chǎng)因遭到居民(mín)投訴搬遷之後，政府環境保護部門(mén)曾經組織對該地塊進行環境修複，但(dàn)是土(tǔ)壤環境修複操作(zuò)不規範導緻該土(tǔ)地“二次污染”。常外毒地事(shì)件(jiàn)折射出我國(guó)土(tǔ)壤環境修複過程中存在的諸多問(wèn)題。土(tǔ)壤環境問(wèn)題的來(lái)源、表征、對生(shēng)态環境的深遠(yuǎn)影(yǐng)響預設了土(tǔ)壤環境修複制度的法理(lǐ)，決定了土(tǔ)壤環境修複的價值和實踐導向：其一，土(tǔ)壤環境修複應當有清晰明确的修複責任主體(tǐ)和責任形式;其二，土(tǔ)壤環境修複的标準體(tǐ)系應當完備，足以涵蓋所有土(tǔ)地類型、能夠應對土(tǔ)壤污染的全過程管理(lǐ);其三，土(tǔ)壤環境修複的目的是使得(de)土(tǔ)壤能夠應用到今後的開發和利用，應當以風(fēng)險規制爲導向重構我國(guó)土(tǔ)壤環境修複制度，規避和預防土(tǔ)壤環境污染所緻的“二次”環境損害。以常外土(tǔ)壤污染事(shì)件(jiàn)爲切入點，本文緻力于探討(tǎo)和明确如(rú)下幾個問(wèn)題：土(tǔ)壤環境修複責任、土(tǔ)壤環境修複标準和土(tǔ)壤環境修複目标值。這三者構成土(tǔ)壤環境修複制度的三塊基石。文章(zhāng)的最後，筆者提出在我國(guó)制定專門(mén)性土(tǔ)壤污染防治法律的契機(jī)下，應當貫穿環境風(fēng)險應對法律文化的建議(yì)。

2 明晰土(tǔ)壤環境修複責任

土(tǔ)壤環境修複責任施加給誰，責任形式如(rú)何，這是土(tǔ)壤環境修複的關鍵問(wèn)題。由于缺失專門(mén)性的土(tǔ)壤污染防治法律，有關土(tǔ)壤環境修複責任主體(tǐ)和責任方式的規定散存于《環境保護法》、民(mín)事(shì)法律、其他(tā)法律和部門(mén)規章(zhāng)之中。

1.現有法律規範檢視。《環境保護法》的規制對象主要是政府和排污者。根據該法的規定，承擔土(tǔ)壤環境修複責任的法律主體(tǐ)是向土(tǔ)壤排污的法律主體(tǐ)。該法“第六章(zhāng) 法律責任”中規定，違法排放(fàng)污染物和超标排放(fàng)污染物的法律責任形式有：罰款處罰、限制生(shēng)産、停産整治、責令恢複原狀。同時，《環境保護法》将土(tǔ)壤污染造成損害的責任指向《侵權責任法》。根據《侵權責任法》第五十六條，“污染者”是承擔環境污染侵權責任的主體(tǐ)，并且這種責任不以違法性爲要件(jiàn)。《侵權責任法》第六十八條的規定将承擔土(tǔ)壤污染侵權責任的主體(tǐ)擴大(dà)至有過錯的第三人(rén)。關于土(tǔ)壤污染侵權責任形式，在理(lǐ)論層面上，《民(mín)法通則》和《侵權責任法》規定的所有民(mín)事(shì)責任形式都(dōu)可(kě)以适用于環境侵權責任領域。由于環境侵權行爲所造成的損害特點不同于民(mín)事(shì)侵權，在司法實踐中常見(jiàn)的運用于環境侵權的責任形式主要有排除妨礙、恢複原狀和賠償損失。除了《環境保護法》和民(mín)事(shì)法律，《固體(tǐ)廢物污染環境防治法》也對在土(tǔ)地之上産生(shēng)工業固體(tǐ)廢物的責任作(zuò)出了規定。

考察這些相(xiàng)關法條，不難發現我國(guó)土(tǔ)壤環境修複責任方面存在的問(wèn)題有如(rú)下幾個方面。

第一，《環境保護法》和民(mín)事(shì)法确定了污染者的責任，但(dàn)是并沒有明确究竟是由最初的污染者、過去(qù)的污染者還(hái)是當前的污染者來(lái)承擔修複責任。根據“污染全過程管理(lǐ)”的理(lǐ)念和“源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲的城(chéng)市生(shēng)态保護制度”的要求，土(tǔ)壤環境修複責任者應當包括過去(qù)的污染者以及當前的污染者。

第二，《固體(tǐ)廢物污染環境防治法》對責任主體(tǐ)發生(shēng)變更，以及無法确定責任主體(tǐ)的情況作(zuò)出了規定，但(dàn)是該規定隻适用于固體(tǐ)廢物污染土(tǔ)地的情形，無法涵蓋其他(tā)污染物質污染土(tǔ)壤的情形。

第三，關于土(tǔ)壤環境修複責任形式。《環境保護法》隻是籠統規定了建立環境修複制度，并未規定在何種情形下應當修複，也未規定應當修複至何種狀況，更未明确環境修複是環境侵權的責任形式。在我國(guó)《侵權責任法》規定多種侵權責任方式的制度語境中，“恢複原狀”作(zuò)爲侵權責任主要适用于對受到損害的财産進行物理(lǐ)性的修複。質言之，我國(guó)現有立法中并沒有規定實質意義上的“土(tǔ)壤環境修複”作(zuò)爲土(tǔ)壤污染侵權責任形式，而僅僅有“恢複原狀”這樣的物理(lǐ)性修複。

2.立法明晰土(tǔ)壤環境修複責任主體(tǐ)和形式。當前土(tǔ)壤環境修複責任制度援引的民(mín)事(shì)法律和《固體(tǐ)廢物污染環境防治法》，由于其并非專門(mén)針對土(tǔ)壤環境，在調整土(tǔ)壤環境修複方面存在顯見(jiàn)的不足和不适應。應當在《環境保護法》或者專門(mén)的土(tǔ)壤污染防治立法中設定專門(mén)的土(tǔ)壤環境修複責任條款，明确土(tǔ)壤環境修複責任主體(tǐ)和責任形式。

第一，厘清不同情形下的土(tǔ)壤環境修複責任主體(tǐ)。将《固體(tǐ)廢物污染環境防治法》規定的責任主體(tǐ)擴展至所有土(tǔ)壤污染的情形，而不僅僅局限于在土(tǔ)地之上産生(shēng)工業固體(tǐ)廢物的情形。确定土(tǔ)壤環境修複責任的一般法則是由造成土(tǔ)壤污染的單位或者個人(rén)承擔土(tǔ)壤環境修複責任，土(tǔ)壤污染者包括過去(qù)的污染者和現在的污染者;當土(tǔ)壤污染由第三人(rén)過錯引起時第三人(rén)也應該承擔土(tǔ)壤環境修複責任;在責任主體(tǐ)發生(shēng)變更的情形，原則上以變更後的繼受主體(tǐ)作(zuò)爲土(tǔ)壤環境修複責任主體(tǐ);如(rú)果土(tǔ)地使用權轉讓方和受讓方約定責任主體(tǐ)，或者由土(tǔ)地受讓人(rén)承擔土(tǔ)壤環境修複責任;縣級以上政府承擔土(tǔ)壤環境修複的情形是：責任主體(tǐ)滅失或者不明确的情況。

第二，立法确定土(tǔ)壤環境修複作(zuò)爲土(tǔ)壤污染損害的責任形式。對土(tǔ)壤環境修複進行準确的定義，這種定義應當超越傳統民(mín)事(shì)法中的“恢複原狀”，也應當不同于《固體(tǐ)廢物污染環境防治法》中的“處置”責任。土(tǔ)壤修複不應僅僅局限于一種環境污染防治制度，而應當規定“土(tǔ)壤環境修複”是土(tǔ)壤污染侵權的一種責任形式，并且将土(tǔ)壤環境修複的程序和目标值以法律形式确定下來(lái)。筆者将在下文探討(tǎo)如(rú)何從(cóng)法律上明确規定土(tǔ)壤環境修複的标準和目标值。

3 重塑土(tǔ)壤環境标準體(tǐ)系

1.土(tǔ)壤環境标準的法理(lǐ)解讀(dú)。土(tǔ)壤環境标準的價值和功能是多元的。其一，土(tǔ)壤環境标準在特點和功能上與法律規範有所不同。由于土(tǔ)壤污染在一定程度上是可(kě)測量的，制定具體(tǐ)的定量标準可(kě)以量化法律規範目标，使得(de)法律規範目标更切實可(kě)行，因而可(kě)以制定具體(tǐ)的、定量的目标标準，我們經常将這稱爲環境标準。其二，土(tǔ)壤修複标準是土(tǔ)壤污染與人(rén)群健康損害之間的一個連接因素。如(rú)何判斷、識别和控制土(tǔ)壤污染對于人(rén)群健康所緻的損害可(kě)以通過制定和實施土(tǔ)壤環境标準來(lái)實現。其三，依據土(tǔ)壤環境标準和土(tǔ)壤環境修複标準，土(tǔ)壤環境監管機(jī)構可(kě)以判斷何種土(tǔ)壤應當被劃分(fēn)爲“受污染土(tǔ)壤”、“污染場地”，何種土(tǔ)壤已經修複至适應重新利用的狀況，以及何種土(tǔ)壤經過修複後仍然需要持續的修複後監測。其四，土(tǔ)壤環境修複标準還(hái)具有社會經濟價值。通過實施土(tǔ)壤環境修複标準，不難發現設定标準時立法者和标準制定者對于人(rén)群健康風(fēng)險、生(shēng)态系統風(fēng)險與經濟發展之間的權衡和取舍。

考察我國(guó)有關土(tǔ)壤環境修複的法律規範和技術(shù)規範文本，《環境保護法》第三十二條規定有土(tǔ)壤調查、監測、評估和修複制度。實際操作(zuò)中，土(tǔ)壤環境修複适用的技術(shù)導則有《污染場地土(tǔ)壤修複技術(shù)導則》、《土(tǔ)壤環境質量标準》、《污染場地風(fēng)險評估技術(shù)導則》等。從(cóng)我國(guó)現有土(tǔ)壤環境修複标準體(tǐ)系的規範内容考察，我國(guó)的土(tǔ)壤環境修複法律規範和技術(shù)導則之中已經有“風(fēng)險”管控的萌芽，但(dàn)是風(fēng)險管控的視角在我國(guó)土(tǔ)壤環境修複制度之中是不徹底的。

2.以風(fēng)險爲導向重塑土(tǔ)壤環境修複标準體(tǐ)系。如(rú)何以風(fēng)險爲導向重構我國(guó)土(tǔ)壤環境标準體(tǐ)系，具體(tǐ)而言應當關注以下幾個方面：

第一，根據土(tǔ)地分(fēn)類完善土(tǔ)壤環境質量标準體(tǐ)系。在确定具體(tǐ)環境修複目标應該考慮土(tǔ)壤環境質量要求。我國(guó)土(tǔ)壤環境管理(lǐ)側重于管理(lǐ)農用地，對工業用地的管理(lǐ)規範不甚完備，即使農用地的土(tǔ)壤環境質量标準也無法涵蓋所有農用地。現行《土(tǔ)壤污染環境标準》的适用範圍是“農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自(zì)然保護區等地的土(tǔ)壤”。這項環境标準的覆蓋面有限，也未能體(tǐ)現土(tǔ)地分(fēn)類管控目标，目前缺失耕地和建設用地土(tǔ)壤環境質量标準，這是我國(guó)土(tǔ)壤環境質量标準體(tǐ)系一個明顯的疏漏。

第二，将風(fēng)險管控貫徹至土(tǔ)壤環境監測、環境影(yǐng)響評價、調查評估、治理(lǐ)與修複技術(shù)規範之中。已經發布的環境影(yǐng)響評價技術(shù)導則有涵蓋聲環境、地下水環境、地面水環境、農藥建設環境、大(dà)氣環境等各方面，但(dàn)是沒有關于土(tǔ)壤環境的環境影(yǐng)響評價技術(shù)導則。由于這個顯見(jiàn)的缺失，應當加緊制定有關土(tǔ)壤環境的環境影(yǐng)響評價技術(shù)導則，并且在相(xiàng)關法律條文之中規定土(tǔ)壤環境經過修複之後重新利用之前必須通過環境影(yǐng)響評價。如(rú)此，土(tǔ)壤環境修複後的環境影(yǐng)響評價既有法律依據保障執行，也有技術(shù)規範保障其實施。

第三，制定嚴格的土(tǔ)壤污染物排放(fàng)标準，從(cóng)源頭預防土(tǔ)壤環境損害和潛在的環境風(fēng)險産生(shēng)。從(cóng)污染物全過程管理(lǐ)的視角，修複土(tǔ)壤環境污染和維護土(tǔ)壤環境質量的前提是從(cóng)源頭控制土(tǔ)壤環境污染。完備的污染物排放(fàng)标準體(tǐ)系能夠有效地預防污染物排放(fàng)量，以及污染物産生(shēng)之後的環境損害和環境風(fēng)險。因此，健全的土(tǔ)壤污染物排放(fàng)标準是治理(lǐ)土(tǔ)壤污染和保護土(tǔ)壤環境的有效措施。

4 重述土(tǔ)壤環境修複目标值

1.土(tǔ)壤環境修複目标值不恰當。我國(guó)《環境保護法》僅僅籠統地規定了土(tǔ)壤監測、評估和修複制度，并未規定土(tǔ)壤修複的目标值如(rú)何确定。土(tǔ)壤環境修複依據的主要技術(shù)規範《污染場地土(tǔ)壤修複技術(shù)導則》附錄《污染場地土(tǔ)壤修複方案編制大(dà)綱》中“3.3 場地修複目标”是場地修複程序的終點，以達到“對人(rén)體(tǐ)健康和生(shēng)态受體(tǐ)不産生(shēng)直接或潛在危害”爲标準。同時，該導則提出如(rú)何确定土(tǔ)壤目标污染的修複目标值，是根據土(tǔ)壤中污染物的含量和國(guó)家相(xiàng)關技術(shù)标準中規定的限值。也即是，土(tǔ)壤環境修複的目标是根據《污染場地風(fēng)險評估技術(shù)導則》和《土(tǔ)壤環境标準》等其他(tā)技術(shù)标準來(lái)設定的。當前的土(tǔ)壤環境修複目标值關注“土(tǔ)壤環境質量”的恢複，旨在減少特定标準之下的污染物聚集，如(rú)此修複标準将成爲一個量化的目的價值。在一個更爲靈活的方法“适應未來(lái)的使用”基礎上設定土(tǔ)壤環境修複目标值，不僅能夠體(tǐ)現土(tǔ)地類型化管理(lǐ)，也反映了更爲深刻的風(fēng)險管控觀念。

2.以“未來(lái)的利用”爲标準确定土(tǔ)壤環境修複目标值。《污染場地土(tǔ)壤修複技術(shù)導則》确定的“場地修複目标”是“目标污染物對人(rén)體(tǐ)健康和生(shēng)态受體(tǐ)不産生(shēng)直接或潛在危害，或不具有環境風(fēng)險”。對此可(kě)以理(lǐ)解爲，我國(guó)土(tǔ)壤環境修複的目标值根據“土(tǔ)壤環境質量”來(lái)确定，具有了環境風(fēng)險管控的萌芽。英國(guó)法中以“适應未來(lái)的利用”作(zuò)爲土(tǔ)壤環境修複标準的首要原則。法國(guó)《環境法典》也規定，環境管理(lǐ)機(jī)構必須在對污染場地的受污染狀況進行全面的識别和評估之後，以土(tǔ)地“未來(lái)的利用”爲基礎，規劃土(tǔ)壤環境修複。“适應未來(lái)的使用”關注受污染土(tǔ)地未來(lái)可(kě)能帶來(lái)的風(fēng)險，識别這些風(fēng)險的可(kě)能性，在任何污染物的層面，将根據土(tǔ)地利用和未來(lái)的其他(tā)因素有所變化。

土(tǔ)地“未來(lái)的利用”如(rú)何确定?我國(guó)立法和技術(shù)導則中有關土(tǔ)壤環境修複目标值的規定可(kě)以依據以下三個路(lù)徑加以明确：第一，如(rú)果有土(tǔ)地使用權轉讓情形，應當由轉讓方和受讓方的協議(yì)來(lái)決定。第二，在轉讓方和受讓方沒有協議(yì)的情況下，或者其他(tā)無法确定使用用途的情形，應當由環境管理(lǐ)機(jī)關來(lái)确定土(tǔ)地未來(lái)的利用性質。第三，環境管理(lǐ)機(jī)關在以“未來(lái)的利用”爲基礎規劃和設定土(tǔ)壤環境修複義務的同時，也應當考慮受污染土(tǔ)壤所在區域的整體(tǐ)規劃和生(shēng)态環境狀況。

5 結 語

在土(tǔ)壤的衆多功能之中，土(tǔ)壤的生(shēng)态功能是最爲脆弱也是最爲重要的。維護土(tǔ)壤生(shēng)态功能的需求對土(tǔ)壤環境修複提出了更高的要求，這爲我們指明了土(tǔ)壤環境修複制度發展和完善的方向。基于這種整全的視角，本文的結論如(rú)下：其一，土(tǔ)壤環境修複制度需要專門(mén)的立法表達，在專門(mén)性土(tǔ)壤污染防治立法中明确土(tǔ)壤環境責任主體(tǐ)、責任形式和修複目标值。其二，以風(fēng)險爲導向完善現有土(tǔ)壤環境标準體(tǐ)系，以土(tǔ)地分(fēn)類爲基礎設置具體(tǐ)的土(tǔ)壤環境修複标準和其他(tā)土(tǔ)壤環境标準。其三，構建環境風(fēng)險應對法律文化。法律文化不僅僅是觀念層面的，它處于法律規範的描述和法律制度的深層建構之間。本文對于土(tǔ)壤環境修複制度體(tǐ)系之探討(tǎo)，以及對于土(tǔ)壤環境修複制度與其他(tā)土(tǔ)壤環境風(fēng)險管控制度之内在關系的探討(tǎo)，爲即将出台的土(tǔ)壤污染防治法律提供了一個極好的立法思路(lù)。