導讀(dú)：截至到目前，至少有20個省份已公布地方版“土(tǔ)十條”。本文主要講述中國(guó)土(tǔ)壤污染現狀，中國(guó)土(tǔ)壤修複相(xiàng)關标準，不同類型的污染土(tǔ)地治理(lǐ)模式在過去(qù)是什麽樣，當前可(kě)變化?土(tǔ)壤修複專項資金規模和執行情況?中國(guó)六個土(tǔ)壤污染綜合防治先行區情況?以及中央“土(tǔ)十條”及各省行動方案中對市場相(xiàng)關内容有哪些重點表述?

中國(guó)土(tǔ)壤污染現狀

土(tǔ)壤污染物大(dà)緻可(kě)分(fēn)爲無機(jī)污染物和有機(jī)污染物兩大(dà)類。無機(jī)污染物主要包括酸、堿、重金屬，鹽類、放(fàng)射性元素铯、锶的化合物、含砷、硒、氟的化合物等。有機(jī)污染物主要包括有機(jī)農藥、酚類、氰化物、石油、合成洗滌劑、以及由城(chéng)市污水、污泥帶來(lái)的有害微生(shēng)物等。據環境保護部和國(guó)土(tǔ)資源部公布的《全國(guó)土(tǔ)壤污染狀況調查公報》調查結果顯示，全國(guó)土(tǔ)壤環境質量狀況總體(tǐ)不容樂觀。全國(guó)土(tǔ)壤總的點位超标率爲16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分(fēn)别爲11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。從(cóng)污染分(fēn)布情況看(kàn)，南(nán)方土(tǔ)壤污染重于北方;長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分(fēn)區域土(tǔ)壤污染問(wèn)題較爲突出，西南(nán)、中南(nán)地區土(tǔ)壤重金屬超标範圍較大(dà);镉、汞、砷、鉛4種無機(jī)污染物含量分(fēn)布呈現從(cóng)西北到東南(nán)、從(cóng)東北到西南(nán)方向逐漸升高的态勢。

從(cóng)土(tǔ)地利用類型來(lái)看(kàn)，耕地、林地、草地土(tǔ)壤點位超标率(土(tǔ)壤超标點位的數量占調查點位總數量的比例)分(fēn)别爲19.4%、10%、10.4%。從(cóng)污染類型看(kàn)，以無機(jī)型爲主，超标點位數占全部超标點位的82.8%，有機(jī)型次之，複合型污染比重較小。從(cóng)污染物超标情況看(kàn)，镉、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機(jī)污染物點位超标率分(fēn)别爲7%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%;六六六(六氯環己烷)、滴滴涕、多環芳烴3類有機(jī)污染物點位超标率分(fēn)别爲0.5%、1.9%、1.4%。目前我國(guó)嚴重土(tǔ)壤污染區320個，約548萬公頃。從(cóng)不同土(tǔ)地類型來(lái)看(kàn)，受重金屬污染的耕地面積有近2000萬公頃;受礦區污染的土(tǔ)地面積達到200萬公頃，石油污染的土(tǔ)地面積約有500萬公頃，固體(tǐ)廢棄物堆放(fàng)污染土(tǔ)地約有5萬公頃。

中國(guó)土(tǔ)壤修複相(xiàng)關标準

環保部于2014年(nián)2月出台了《場地環境調查技術(shù)導則》、《場地環境監測技術(shù)導則》、《污染場地風(fēng)險評估技術(shù)導則》、《污染場地土(tǔ)壤修複技術(shù)導則》和《污染場地術(shù)語》。旨在爲各地開展場地環境狀況調查、風(fēng)險評估、修複治理(lǐ)提供技術(shù)指導和支持，爲推進土(tǔ)壤和地下水污染防治法律法規體(tǐ)系建設提供基礎支撐。地方标準方面，湖南(nán)地區于2016年(nián)3月發布了《重金屬污染場地土(tǔ)壤修複标準》。此外，環保部于1995年(nián)發布《土(tǔ)壤環境質量标準》，我國(guó)現行《土(tǔ)壤環境質量标準》(GB 15618-1995)(以下稱“現行标準”)于1995年(nián)7月13日(rì)頒布，1996年(nián)7月1日(rì)實施，目前已不适應現階段土(tǔ)壤環境保護實際工作(zuò)需要，主要存在适用範圍小、項目指标少、實施效果不理(lǐ)想等問(wèn)題，當前修訂的新标準已三次向社會公開征求意見(jiàn)，通過環境保護部标準審議(yì)專家委員(yuán)會和部長專題會議(yì)審議(yì)，進一步修改完善後按程序報批，新标準将和其他(tā)兩項正在征求意見(jiàn)的标準一起，構成更新、更全的标準體(tǐ)系，使得(de)土(tǔ)壤修複的目标依據更加充分(fēn)。

表1 新版《農用地土(tǔ)壤環境質量标準》變動總結

表2 農用地土(tǔ)壤污染物基本項目含量限值

除了《農用地土(tǔ)壤環境質量标準》外，當前進入征求意見(jiàn)稿階段的技術(shù)标準尚有《建設用地土(tǔ)壤污染風(fēng)險篩選指導值》(三次征求意見(jiàn)稿)和《土(tǔ)壤環境質量評價技術(shù)規範》(二次征求意見(jiàn)稿)。其中，1)《建設用地土(tǔ)壤污染風(fēng)險篩選指導值》:2014年(nián)2月，環保部發布場地土(tǔ)壤環境調查、監測、風(fēng)險評估、修複系列技術(shù)導則(HJ 25.1~4-2014)，但(dàn)未規定風(fēng)險評估篩選值。因此制定《建設用地土(tǔ)壤污染風(fēng)險篩選指導值》，規定了建設用地土(tǔ)壤環境功能分(fēn)類、污染物項目及健康風(fēng)險篩選指導值，以及監測、實施與監督要求，适用于篩查建設用地土(tǔ)壤污染風(fēng)險、啓動建設用地土(tǔ)壤污染風(fēng)險評估。《指導值》與《場地環境調查技術(shù)導則》(HJ 25.1-2014)、《場地環境監測技術(shù)導則》(HJ 25.2-2014)、《污染場地風(fēng)險評估技術(shù)導則》(HJ 25.3-2014)等互相(xiàng)銜接、配套，共同支撐場地環境監督管理(lǐ)。2)《土(tǔ)壤環境質量評價技術(shù)規範》：規範評價程序、内容，明确農用地和建設用地土(tǔ)壤環境質量評價标準的适用方式。

不同類型的污染土(tǔ)地治理(lǐ)模式在過去(qù)是什麽樣?當前可(kě)變化?

我國(guó)當前主要污染地塊分(fēn)爲重污染企業用地、工業廢棄地、工業園區污染地塊、固體(tǐ)廢物集中處理(lǐ)處置場地、采油區、采礦區、污染耕地等類型，可(kě)簡單地歸納爲城(chéng)市污染場地、農村污染耕地和采礦/采油區。我國(guó)治理(lǐ)的模式主要可(kě)分(fēn)爲污染者付費模式、受益方付費模式、政府出資模式三大(dà)類。

表3 中國(guó)土(tǔ)壤修複典型項目

城(chéng)鎮區域污染地塊：1)過去(qù)：修複+商業化開發模式逐步成熟，但(dàn)處理(lǐ)模式粗放(fàng)、違規操作(zuò)較多。以重污染企業用地搬遷、工業廢棄地、工業園區污染地塊、固體(tǐ)廢物集中處理(lǐ)處置場地爲代表的城(chéng)市污染場地，由于具備商業化開發潛力，因此可(kě)采取修複+商業化開發的模式推動治理(lǐ)。經過多年(nián)的發展，商業化城(chéng)市場地修複項目已有諸多成功案例，在商業模式上已經趨于成熟，但(dàn)由于監管不力、行業規範不明以及責任劃分(fēn)不清晰，地方政府對于土(tǔ)壤修複的前期監測、後期監測及事(shì)後監管均缺乏明确的動力，如(rú)16年(nián)常州外國(guó)語毒地事(shì)件(jiàn)，由于“未批先建”、環評報告不規範、修複方案設計(jì)不合理(lǐ)、修複過程存在重大(dà)缺陷等原因，多鏈條全線失守導緻環境事(shì)件(jiàn)爆發。充分(fēn)反映出地方政府治理(lǐ)意願不強、監管主體(tǐ)不規範、治理(lǐ)标準不明确、行業操作(zuò)标準不完善等系統性問(wèn)題。2)政策趨嚴催生(shēng)治理(lǐ)需求，配套政策落地帶動行業規範，PPP加速行業發展。土(tǔ)十條明确建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，嚴控不符合相(xiàng)應規劃用地土(tǔ)壤環境質量要求的地塊進入用地程序，催生(shēng)了污染土(tǔ)地再開發的治理(lǐ)需求;後續，随着土(tǔ)十條的配套政策出台，商業化開發的标準、流程更加明确、監管逐步到位，以及PPP的推廣，修複+商業化開發的模式有望成爲城(chéng)市場地修複的主流治理(lǐ)模式。

污染耕地：1)十二五期間主要依靠财政資金投入。耕地污染基本處于放(fàng)任狀态，部分(fēn)地區自(zì)行開展了試點工作(zuò)。2)土(tǔ)十條帶來(lái)多項變化：土(tǔ)十條規定實施農用地分(fēn)類管理(lǐ)，對耕地污染采取分(fēn)類安全利用、防控污染爲主，即對于輕度、中度污染的耕地主要采用改變種植結構、防止新增污染、妥善保護而非治理(lǐ)的方式，土(tǔ)十條也特别強調農村土(tǔ)地流轉的受讓方要履行土(tǔ)壤保護的責任;對于治理(lǐ)，土(tǔ)十條明确在2017年(nián)起部分(fēn)産糧(油)大(dà)縣和蔬菜産業重點縣治理(lǐ)試點，到2020年(nián)，輕度和中度污染耕地實現安全利用的面積達到4000萬畝。到2020年(nián)，受污染耕地治理(lǐ)與修複面積達到1000萬畝。我們認爲，當前農村耕地污染修複仍然将以政府投入爲主，以修複試點項目的方式開展。不排除後續通過修複提高農地盈利能力，以農地流轉的方式推動商業化運營。

采油區、采礦區：1)過去(qù)：處置模式粗放(fàng)。原來(lái)油田污染物都(dōu)是由油田内部簡單處理(lǐ)後采取填埋、回注、傾倒的方式處理(lǐ)，市場很少對外開放(fàng)。由于違法成本低，油田也沒有動力投入資源研發相(xiàng)關的處理(lǐ)技術(shù)，導緻處理(lǐ)不達标。2)環保政策趨嚴，污染者付費将成主流。2014年(nián)，新環保法的實施，不僅增加了“按日(rì)計(jì)罰、責令停業、關閉和行政拘留”，對于嚴重違法行爲可(kě)入刑，加大(dà)了執法力度。與此同時，各地也通過油氣環保條例、通知、管理(lǐ)辦法等新式對油田環保進行規範。在政策趨嚴的背景下，油田由于自(zì)身(shēn)不具備相(xiàng)應的處理(lǐ)技術(shù)，将逐漸将市場交給第三方進行處理(lǐ)。相(xiàng)較而言，油礦開采責任主體(tǐ)明确，國(guó)有企業占據較高比例，污染承擔能力較強，污染者付費将成爲此類污染的主要付費模式。

表4 全國(guó)部分(fēn)地區油田環保政策

從(cóng)有效市場來(lái)看(kàn)，十三五期間：1)城(chéng)市場地修複市場：修複的主戰場。我們認爲，随着政策體(tǐ)系的搭建促使治理(lǐ)需求落地和商業模式更加完善，具備清晰盈利模式的城(chéng)市污染場地的修複市場将是十三五期間的主戰場，我們按照(zhào)各類城(chéng)市場地修複的點位數量，通過假設單點位面積及單位修複成本，估算出城(chéng)市場地修複的市場規模約爲7600億(不考慮污水灌溉區);2)耕地治理(lǐ)市場：保護/安全利用爲主，修複爲輔。由于耕地修複成本較高、商業盈利模式不清晰，土(tǔ)十條對于污染耕地仍然以安全利用爲主，我們謹慎假設十三五期間僅治理(lǐ)污染耕地中的重度污染耕地(占比1.1%)中的30%，按照(zhào)我國(guó)20.25億畝耕地的統計(jì)數據，我們認爲耕地修複面積約在0.22億畝，按照(zhào)每畝6萬元修複成本，則耕地市場修複市場約爲3960億元;3)油礦區治理(lǐ)：全新市場。類似城(chéng)市場地修複市場，我們按照(zhào)當前調查的點位數，通過假設污染面積及單位治理(lǐ)成本，推測油礦區治理(lǐ)規模約在1700億元。

土(tǔ)壤修複專項資金規模和執行情況?

2016年(nián)預算翻倍。1)2014~2015年(nián)，财政部以重金屬污染防治專項資金的名義投入土(tǔ)壤治理(lǐ)專項資金，兩年(nián)預算數均爲37億元/年(nián)，執行數與預算數一緻;2)2016年(nián)預算數90.89億元。2016年(nián)，中央以土(tǔ)壤污染防治專項資金的名義公布土(tǔ)壤修複專項資金，财政部《關于2016年(nián)中央對地方稅收返還(hái)和轉移支付預算的說(shuō)明》中指出，土(tǔ)壤污染防治專項資金預算數爲90.89億元，比2015年(nián)執行數增加53.89億元，增長145.6%。主要是根據“十三五”規劃建議(yì)，2016年(nián)将出台土(tǔ)壤污染防治行動計(jì)劃，增加土(tǔ)壤污染現狀調查、土(tǔ)壤環境監管能力建設、污染土(tǔ)壤修複治理(lǐ)等方面的支出。如(rú)加上使用以前年(nián)度結轉資金6億元，預算數爲96.89億元。

圖1 中央土(tǔ)壤污染防治專項資金規模

專項資金投入5個方向。根據2016年(nián)環保部、财政部聯合發布的《土(tǔ)壤污染防治專項資金管理(lǐ)辦法》，防治資金主要投向5個方向：1)土(tǔ)壤污染狀況調查及相(xiàng)關監測評估;2)土(tǔ)壤污染風(fēng)險管理(lǐ); 3)污染土(tǔ)壤修複與治理(lǐ); 4)關系我國(guó)生(shēng)态安全格局的重大(dà)生(shēng)态工程中的土(tǔ)壤生(shēng)态修複與治理(lǐ);5)土(tǔ)壤環境監管能力提升以及與土(tǔ)壤環境質量改善密切相(xiàng)關的其他(tā)内容。

圖2 中央專項資金預算及執行情況

實際使用情況：實際使用約55億，2017年(nián)财政資金投入總體(tǐ)規模預計(jì)在240億。根據調研得(de)知，2016年(nián)專項資金投入55億，其中約20億在當年(nián)使用完畢，剩餘約35億将在2017年(nián)确認。實際使用資金量與預算的差異主要由于2016年(nián)專項資金預算大(dà)幅增加、各省申報專項資金項目申報量不足，在申報過程中部分(fēn)項目經環保部和财政部商討(tǎo)未滿足使用條件(jiàn)，因此未能達到預算上限，實際獲得(de)專項資金的項目總金額約55億，其中部分(fēn)項目已在2016年(nián)當年(nián)确認收入(約20億)，由于項目周期的原因，剩餘35億将在2017年(nián)落地。預計(jì)2017年(nián)中央專項資金100億左右，加上2016年(nián)30億的體(tǐ)量，預計(jì)今年(nián)的專項資金量在130億，結合地方政府的配套資金，預計(jì)政府規模合計(jì)達到240億。

中國(guó)六個土(tǔ)壤污染綜合防治先行區情況?

當前全國(guó)确立了6個土(tǔ)壤防治先行區。根據全國(guó)土(tǔ)壤污染狀況調查結果，綜合考慮區域代表性、土(tǔ)壤污染類型、現有工作(zuò)基礎、地方政府積極性等因素，确定在浙江台州、湖北黃(huáng)石、湖南(nán)常德、廣東韶關、廣西河池、貴州銅仁等6市建設土(tǔ)壤污染綜合防治先行區，并已列入國(guó)家“十三五”規劃綱要。

當前進度:籌備工作(zuò)已正式展開。2014年(nián)，環境保護部開始籌備土(tǔ)壤污染綜合防治先行區建設相(xiàng)關工作(zuò)，組織有關地市編制先行區建設方案，方案已通過專家評審;2015年(nián)組織召開了先行區建設啓動會，正在制定先行區建設标準，目前相(xiàng)關地市按照(zhào)建設方案要求推進相(xiàng)關建設工作(zuò)。下一步，環境保護部将加強對先行區建設情況的評估檢查，督促有關地方按時完成建設工作(zuò)。

中央“土(tǔ)十條”及各省行動方案中對市場相(xiàng)關内容有哪些重點表述?

中央土(tǔ)十條與地方配套文件(jiàn)内容基本一緻，各省自(zì)有創新。我們統計(jì)了已出台省級土(tǔ)壤污染防治行動計(jì)劃的22個省區文件(jiàn)，盡管各省行動計(jì)劃在框架上與國(guó)務院出台的土(tǔ)十條基本一緻，但(dàn)仍根據本省污染情況對污染計(jì)劃側重有所更改。在市場化支持政策方面，PPP和政府購(gòu)買服務是各省提及的高頻詞彙，此外，重慶省提出了成立土(tǔ)壤修複産業基金、福建省文件(jiàn)中提出推廣第三方治理(lǐ)等，均是對土(tǔ)十條的突破。

表5 土(tǔ)壤污染防治行動計(jì)劃各省實施方案中提及治理(lǐ)資金來(lái)源

省内試點地區、先行區紛紛推出，部分(fēn)地區市場逐漸清晰。1)從(cóng)目标來(lái)看(kàn)：部分(fēn)省區如(rú)安徽、陝西已經提出了具體(tǐ)的修複耕地修複面積，與土(tǔ)十條的2020年(nián)1000萬畝的耕地修複面積相(xiàng)對應;2)從(cóng)修複針對對象來(lái)看(kàn):各省均以拟開發建設居住、商業、學校(xiào)、醫療和養老機(jī)構等項目的污染地塊爲重點。3)從(cóng)區域内重點區域來(lái)看(kàn)：陝西、四川、重慶等6省均推出了省内的先行區，作(zuò)爲治理(lǐ)的首要區域;4)從(cóng)試點來(lái)看(kàn)：各省進度不一，試點内容也包括耕地修複、污染場地修複、土(tǔ)壤環境保護等多種類型，體(tǐ)現出各省治理(lǐ)的針對性;行動較快(kuài)的如(rú)安徽、重慶推出了重點試點項目列表，其中重慶工作(zuò)方案重點項目清單中包括16個項目，總投資額超過93.79億元。