導 讀(dú)

土(tǔ)壤污染修複标準存在限值型和風(fēng)險管控型兩種模式，兩種标準模式各有利弊長短(duǎn)。土(tǔ)壤環境風(fēng)險屬于典型的社會風(fēng)險，對土(tǔ)壤環境風(fēng)險的規制應遵循風(fēng)險生(shēng)成路(lù)徑及其規制目标而定。土(tǔ)壤污染修複标準體(tǐ)系應樹(shù)立分(fēn)類規制思路(lù)，區分(fēn)農用地與建設用地分(fēn)别适用限值型标準與風(fēng)險管控型标準，将修複标準的适用貫穿土(tǔ)壤環境行政管理(lǐ)與司法救濟過程，并區分(fēn)不同類型标準部分(fēn)承認修複标準的合規抗辯效力。

背 景

土(tǔ)壤是人(rén)類社會生(shēng)存和發展的根本物質基礎來(lái)源，是生(shēng)态系統不可(kě)或缺的組成部分(fēn)。不同于其他(tā)環境介質的污染類型，土(tǔ)壤污染具有累積性、更加嚴重的後果滞後性特征。我國(guó)近年(nián)來(lái)層出不窮的土(tǔ)壤污染緻害事(shì)件(jiàn)。其實都(dōu)是長期以來(lái)土(tǔ)壤污染沒有得(de)到重視和治理(lǐ)的惡果。2016年(nián)兩會期間，土(tǔ)壤污染治理(lǐ)及“土(tǔ)十條”成爲各地代表熱(rè)議(yì)話(huà)題，全國(guó)人(rén)大(dà)環境與資源保護委員(yuán)會副主任委員(yuán)袁驷提出，“土(tǔ)壤污染問(wèn)題已經成爲繼大(dà)氣污染、水污染之後引起全社會會高度關注、繼續解決的重大(dà)環境問(wèn)題”，并确定大(dà)氣、水和土(tǔ)壤三大(dà)治污戰場。

土(tǔ)壤污染治理(lǐ)是一個規模宏大(dà)的社會工程，政策導向、技術(shù)支撐、公衆環境意識、産業轉型、法律等都(dōu)在土(tǔ)壤污染治理(lǐ)的方法手段之列。其中，以國(guó)家強制力保障實施的法律制度，是實現土(tǔ)壤污染治理(lǐ)的重要社會工具，尤其以土(tǔ)壤污染修複制度爲直接制度支撐。

一、土(tǔ)壤污染修複标準：土(tǔ)壤污染修複制度的風(fēng)險分(fēn)配

土(tǔ)壤污染修複制度，是指通過對污染土(tǔ)壤進行清理(lǐ)和整治，恢複土(tǔ)壤功能的過程進行法律規制的制度，包括修複責任主體(tǐ)、承擔責任的方式以及違反義務的主體(tǐ)應當受到的懲罰等法律事(shì)項。土(tǔ)壤污染修複制度之所以在土(tǔ)壤污染治理(lǐ)領域乃至整個環境法領域如(rú)此标新立異，在于其制度的目的具有其他(tā)污染法律制度不可(kě)比拟的、直擊土(tǔ)壤污染問(wèn)題根本的特點——以恢複受污染土(tǔ)壤的環境功能爲制度根本。法律的所有規範作(zuò)用必須以确定的制度内容爲基礎，土(tǔ)壤污染修複制度的規範意義也必須外化爲确定的權利、義務以及法律後果。通俗地講，這項制度的曆史使命在于解決“誰來(lái)修複”、“如(rú)何實現修複義務”以及“修複到何種程度爲合格”三個問(wèn)題。其中，前二者以土(tǔ)壤污染修複責任主體(tǐ)及相(xiàng)應修複行爲規範(例如(rú)修複資金如(rú)何保障)爲制度表現，“修複到何種程度爲合格”(或稱“何種清潔方爲清潔”)問(wèn)題則必須通過對修複标準的規定實現。筆者認爲，在這三個核心問(wèn)題中，修複标準的法律規定始終是最重要的——無論修複主體(tǐ)是誰，無論修複如(rú)何具體(tǐ)操作(zuò)，土(tǔ)壤污染最終的修複效果始終是土(tǔ)壤污染修複制度存在的社會基礎，也是制度安身(shēn)立命之本，探索土(tǔ)壤污染修複标準的法律規制是制度合理(lǐ)性研究的必要前提。

現代社會學的風(fēng)險社會理(lǐ)論認爲，人(rén)類社會經曆了從(cóng)财産分(fēn)配到風(fēng)險分(fēn)配的轉變。德國(guó)社會學家烏爾裡(lǐ)希提出“風(fēng)險地位”的概念，意指不同主體(tǐ)遭遇風(fēng)險的可(kě)能性，并提出一個非常有趣的觀點——現代工業化社會中不同主體(tǐ)的風(fēng)險地位是平等而又不平等的。一方面，“那些生(shēng)産風(fēng)險或從(cóng)中得(de)益的人(rén)遲早會受到風(fēng)險的報應”，現代工業社會中風(fēng)險擴散的“飛去(qù)來(lái)器效應”使“富裕和有權勢的人(rén)也不會逃脫它們”。另一方面，不同社會主體(tǐ)在風(fēng)險分(fēn)配上又因階級而不同，“風(fēng)險總是以階級的或依階級而定的方式分(fēn)配……風(fēng)險分(fēn)配的曆史表明，像财富一樣，風(fēng)險是附着在階級模式上的，隻不過是以點到的方式：财富在上層聚集，而風(fēng)險在下層聚集”。在如(rú)何應對風(fēng)險問(wèn)題上，英國(guó)社會學家吉登斯認爲必然要産生(shēng)多種視角的社會思潮，但(dàn)又不能脫離(lí)科(kē)學的手段，還(hái)強調應當積極面對風(fēng)險且具有适當的冒險精神，因爲“積極的冒險精神正是一個充滿活力的經濟和充滿創新的社會中最積極的因素。”

土(tǔ)壤污染修複無疑是規避環境風(fēng)險的利器。但(dàn)是，畢竟我們無法追求一個零風(fēng)險的世界。土(tǔ)壤污染修複制度對環境風(fēng)險的解讀(dú)更應該是一種風(fēng)險分(fēn)配的視角：不同社會主體(tǐ)的環境風(fēng)險分(fēn)配既然是平等而又不平等的，土(tǔ)壤污染修複的最終結果如(rú)何考慮不同社會階層相(xiàng)對公平的風(fēng)險分(fēn)配?如(rú)何既“不脫離(lí)科(kē)學的手段”又“具有适當的冒險精神”，且達到二者之間的平衡?在風(fēng)險分(fēn)配的意義上，土(tǔ)壤污染修複标準正是一種厘定“适當的風(fēng)險”的制度安排——它既是符合自(zì)然生(shēng)态規律的技術(shù)規範，又是包含經濟、政治價值取向的社會規範;既明确環境風(fēng)險阈值的界限，又容納不同社會群體(tǐ)對土(tǔ)壤污染修複的利益期待。

二、土(tǔ)壤污染修複标準的兩種模式分(fēn)析

我國(guó)并未建立專門(mén)的土(tǔ)壤污染修複标準體(tǐ)系。現有土(tǔ)壤環境保護标準包括土(tǔ)壤環境質量标準和土(tǔ)壤監測規範方法标準二類。其中與土(tǔ)壤污染修複相(xiàng)關的，主要是土(tǔ)壤環境質量标準(包括《展覽會用地土(tǔ)壤環境質量評價标準(暫行)》、《食用農産品産地環境質量評價标準》、《溫室蔬菜産地環境質量評價标準》、《拟開放(fàng)場址土(tǔ)壤中剩餘放(fàng)射性可(kě)接受水平規定(暫行)》、《土(tǔ)壤環境質量标準》五項)及土(tǔ)壤污染修複監測方法标準(包括《污染場地土(tǔ)壤修複技術(shù)導則》、《污染場地風(fēng)險評估技術(shù)導則》、《場地環境監測技術(shù)導則》、《場地環境調查技術(shù)導則》四項)。

根據此二類土(tǔ)壤保護标準對修複義務要求的表現形式，可(kě)将其歸入兩種規制模式：

(1)限值标準模式

土(tǔ)壤環境質量标準采用限值标準模式，其适用對象多爲面源污染的土(tǔ)壤環境評價，标準的表現形式爲最高允許濃度指标值(即規定具體(tǐ)的污染物及其單位濃度阈值，超過阈值即爲受污染土(tǔ)壤)，并根據土(tǔ)壤應用功能和保護目标進行分(fēn)類、分(fēn)級管理(lǐ)。

從(cóng)法律的角度，這種标準模式屬于簡單易行的控制模式，其優勢明顯可(kě)見(jiàn)：首先，标準的确定性強。對于土(tǔ)壤污染修複義務的最終效果要求都(dōu)通過具體(tǐ)數據限額表達，修複責任主體(tǐ)對修複義務内容可(kě)以有比較明确的預期。其次，監管難度較小。環境監管部門(mén)對污染土(tǔ)壤的驗收能夠确切以監測、檢測數據爲限，是否符合法定修複要求一目了然，監管程序也相(xiàng)對簡單。再次，土(tǔ)壤修複義務的設置與修複目标相(xiàng)關聯。對于農地、蔬菜地、茶園、果園等與農業、林業有關的土(tǔ)壤，最主要的污染防控目标是阻止污染物從(cóng)土(tǔ)壤進入農作(zuò)物進而進入人(rén)類的食物鏈，而非直接的人(rén)體(tǐ)接觸，通過土(tǔ)壤中污染物濃度限制的方式加上相(xiàng)應作(zuò)物的科(kē)學選擇，可(kě)以有效實現食品安全目标。

當然，這種修複标準模式的弊端也非常明顯。标準限值模式對标準所規定的所有土(tǔ)壤均統一适用，即便有分(fēn)級分(fēn)類規定，對于同一類土(tǔ)壤統一适用相(xiàng)同的污染限值——對于所有同一類的修複對象，法律所規定的修複達标水平都(dōu)是一刀切的模式，并不考慮地塊與地塊之間的特征差别，也不考慮修複過程中随時可(kě)能出現的其他(tā)因素的影(yǐng)響，甚至未考慮标準适用時對于不同背景值的地塊達标的可(kě)能性。而且，囿于先驗知識和技術(shù)的限制，事(shì)先羅列的污染物類型是否充分(fēn)、限值是否能夠真正保證土(tǔ)壤環境修複目标的實現，一直是我國(guó)土(tǔ)壤環境質量标準體(tǐ)系飽受诟病之處，以此爲基礎的土(tǔ)壤污染修複義務雖然簡單易操作(zuò)，但(dàn)實際效果是否能實現保障人(rén)體(tǐ)健康和維持土(tǔ)壤功能可(kě)持續利用确實令人(rén)質疑。

(2)風(fēng)險管控模式

風(fēng)險管控模式是環境标準體(tǐ)系的發展趨勢，尤其在土(tǔ)壤污染治理(lǐ)領域，污染場地風(fēng)險管控标準的“走紅(hóng)”趨勢以2014年(nián)出台的四個污染場地修複技術(shù)導則爲證。這種模式的特點是：第一，注重操作(zuò)過程規範化，并不以污染物限值爲規制方法，通過規範修複操作(zuò)規程确保修複目标設置科(kē)學性。以《污染場地土(tǔ)壤修複技術(shù)導則》(HJ25.4-2014)爲例，該技術(shù)導則并未規定具體(tǐ)某一項污染物或某一類污染物的具體(tǐ)數據限值，而是規定污染場地土(tǔ)壤修複的基本原則、工作(zuò)程序、選擇修複模式、篩選修複技術(shù)和編制修複方案。第二，以風(fēng)險爲導向開展風(fēng)險調查、風(fēng)險評估和風(fēng)險預防，雙向考慮土(tǔ)壤污染物毒害風(fēng)險及接觸人(rén)群的暴露途徑和敏感程度，根據修複對象的綜合風(fēng)險評估和其他(tā)具體(tǐ)情況決定修複結論确定修複方案或替代方案。風(fēng)險控制标準以人(rén)體(tǐ)健康風(fēng)險爲控制核心，采用緻癌風(fēng)險系數和風(fēng)險控制值的表達方式，土(tǔ)壤污染修複義務并不是單一的“合格”與“不合格”的判斷标準，而是根據不同的風(fēng)險系數和社會成本等因素選擇安全、合理(lǐ)的修複方案或土(tǔ)地用途。

風(fēng)險管控模式在确定土(tǔ)壤修複義務标準上具有靈活性優勢——根據具體(tǐ)地塊的污染物背景值、人(rén)體(tǐ)暴露途徑、接觸人(rén)群敏感度、土(tǔ)壤未來(lái)用途等多方面的因素綜合評價土(tǔ)壤風(fēng)險并确定相(xiàng)應的修複方案或替代方案。而且，對待具體(tǐ)地塊的具體(tǐ)條件(jiàn)，諸如(rú)土(tǔ)壤背景值、周圍産業環境影(yǐng)響、土(tǔ)壤與地下水之間的物質流通等，做出具體(tǐ)場地風(fēng)險調查評估結論，比起标準限值模式的一刀切做法在處理(lǐ)具體(tǐ)土(tǔ)壤修複問(wèn)題上當然更加細緻有效，可(kě)篩查達标仍有風(fēng)險(達到土(tǔ)壤質量标準但(dàn)仍有暴露風(fēng)險)地塊。當然，這種修複标準模式耗費的時間、人(rén)力物力成本遠(yuǎn)比限值模式高，操作(zuò)過程更加複雜，不僅加重土(tǔ)壤環境修複責任人(rén)的責任成本，對修複人(rén)員(yuán)、驗收方等有更高的專業要求，且合理(lǐ)風(fēng)險的保持在修複工程完成以後或許面臨長期的維護義務。

三、兩種标準模式的制度運化———以風(fēng)險社會理(lǐ)論爲分(fēn)析工具

環境修複标準的制度安排在社會範疇中的科(kē)學與否不僅取決于其技術(shù)論證(以數據、符号和單位等爲表現)，更在于透過環境修複标準的體(tǐ)系設置對相(xiàng)應社會主體(tǐ)利益的合理(lǐ)取舍。“(在科(kē)學技術(shù)的發展中)自(zì)我批判的制度化是十分(fēn)重要的，因爲在很多領域，沒有适當的技術(shù)知識，風(fēng)險以及規避它們的可(kě)選擇的方法都(dōu)是不可(kě)能被認識到的。”反觀我國(guó)現有的土(tǔ)壤污染修複标準體(tǐ)系，雖然環境标準本身(shēn)(甚至環境法本身(shēn))都(dōu)是風(fēng)險分(fēn)配臨界點的制度安排(土(tǔ)壤污染修複标準也不例外)，但(dàn)制度安排是否科(kē)學且正當，除了考慮環境風(fēng)險因素之外，還(hái)必須進行體(tǐ)系化、綜合性考察，以規避整體(tǐ)社會風(fēng)險的角度合理(lǐ)契合二種模式的運用。

(一)類型化的風(fēng)險規制原則：以污染風(fēng)險傳導途徑爲導向

既然土(tǔ)壤環境風(fēng)險客觀存在，修複标準如(rú)何發揮風(fēng)險規制作(zuò)用?美國(guó)法學家孫斯坦教授提出，不同主體(tǐ)對風(fēng)險的存在與否、風(fēng)險的危害程度、是否需要規制及規制的方法存在個體(tǐ)偏差，公共決策者(包括相(xiàng)應的制度決策)在是否做出風(fēng)險規制、選擇何種規制行爲問(wèn)題上，成本收益分(fēn)析能夠作(zuò)爲“一種用以了解不同行爲所可(kě)能産生(shēng)的潛在後果的方法”而有助于做出客觀判斷并采用科(kē)學而有效的規制路(lù)徑。不同用途的土(tǔ)地其土(tǔ)壤污染特點、損害形成路(lù)徑和原理(lǐ)都(dōu)構成土(tǔ)壤污染風(fēng)險規制的不同成本，污染修複标準必須通過風(fēng)險規制的成本和收益的對比達成健康、環境與經濟之間的科(kē)學衡量。

我國(guó)《土(tǔ)地管理(lǐ)法》第四條将土(tǔ)地分(fēn)爲三類：農用地、建設用地和未利用地。由于修複的巨額資金需求，目前土(tǔ)壤污染修複僅針對其中的農用地(以耕地爲主)和建設用地(以工礦用地爲主)兩類。

農用地污染是面源污染，污染源多爲禽畜糞便、農藥、化肥、污水污泥灌溉、大(dà)氣沉降等非點源污染物，主要通過農産品生(shēng)長過程中對土(tǔ)壤污染物的吸附、積累，以食物鏈有毒有害物質富集方式間接對人(rén)體(tǐ)形成健康風(fēng)險。農用地污染修複關系農業生(shēng)産基礎，以産出農産品的質量安全爲關鍵。農業生(shēng)産中土(tǔ)壤質量隻是農作(zuò)物的生(shēng)長基礎要素之一，最終的食品安全風(fēng)險仍受其他(tā)諸多因素影(yǐng)響，且整個農産品的生(shēng)産過程需要經曆較長的生(shēng)長周期，期間所受的外來(lái)影(yǐng)響錯綜複雜。例如(rú)，大(dà)氣中的污染物沉降吸附在農作(zuò)物上也可(kě)能造成農産品污染。如(rú)果對農地的土(tǔ)壤修複采取風(fēng)險管控标準模式，則其他(tā)因素所導緻的農作(zuò)物質量風(fēng)險也無法避免納入土(tǔ)壤污染風(fēng)險的範疇，無形中誇大(dà)(至少部分(fēn)誇大(dà))了土(tǔ)壤污染對農産品質量風(fēng)險的貢獻。而且，在農産品質量安全及食品安全方面有專門(mén)風(fēng)險評估，單純的農地土(tǔ)壤污染風(fēng)險評估并不能替代需求側農産品質量風(fēng)險評估和食品安全評估。

場地污染(即建設用地污染)主要以直接接觸方式，例如(rú)皮膚黏膜接觸、呼吸道接觸直接造成人(rén)體(tǐ)健康風(fēng)險。目前我國(guó)的場地污染多爲曆史遺留問(wèn)題，很多毒地都(dōu)是有毒有害物質生(shēng)産經營舊址再利用、再開發過程中未有效清除污染物而形成的。場地修複旨在于保障土(tǔ)地開發利用過程中的環境安全、人(rén)體(tǐ)健康和土(tǔ)地再利用的社會、經濟價值，比起農地修複對安全的需求，場地修複更側重土(tǔ)地開發價值的概念——在保證人(rén)體(tǐ)可(kě)接受風(fēng)險基礎上最大(dà)幅度發揮土(tǔ)地流轉價值。因此，對建設用地以風(fēng)險管控标準模式，一旦風(fēng)險超過某一臨界阈值則應停止人(rén)體(tǐ)接觸——可(kě)以有效解決場地修複中的風(fēng)險控制問(wèn)題。

風(fēng)險，僅以土(tǔ)地功能爲準據而未考慮風(fēng)險生(shēng)成及其規制成本效益的标準模式本身(shēn)存在思路(lù)偏差。因此，筆者認爲，土(tǔ)壤污染修複标準體(tǐ)系應當全面樹(shù)立以風(fēng)險爲導向的規制原則，分(fēn)别适用不同類型标準模式。

(二)标準規則沖突的風(fēng)險控制标準優先

既有土(tǔ)壤污染修複标準體(tǐ)系的兩套标準模式各不相(xiàng)同，在各自(zì)标準内容尚待進一步完善之時，标準規則一旦出現沖突應當如(rú)何解決?例如(rú)，現有土(tǔ)壤污染修複标準體(tǐ)系中，《展覽會用地土(tǔ)壤環境質量評價标準(暫行)》(HJ350-2007)和《拟開放(fàng)場址土(tǔ)壤中剩餘放(fàng)射性可(kě)接受水平規定(暫行)》(HJ53-2000)均爲限值型标準規範。前者适用于“展覽會用地土(tǔ)壤環境質量”，後者适用于核設施退役場址，其他(tā)從(cóng)事(shì)導緻天然放(fàng)射性水平增高活動的場址的開發利用參照(zhào)執行。然而，按照(zhào)前述《污染場地術(shù)語》(HJ682-2014)對污染場地的判斷标準，展覽會用地及核設施退役場址也有可(kě)能屬于風(fēng)險管控型标準的适用範圍。因此展覽會用地和核設施退役場址存在限值型标準和風(fēng)險控制型标準雙重适用可(kě)能。二者出現沖突時，即雖然符合限值型标準，但(dàn)仍然具有不可(kě)接受的人(rén)體(tǐ)健康或生(shēng)态環境風(fēng)險時，适用何種修複标準?或者在其他(tā)的具體(tǐ)例子中，屬于限值型标準适用範圍的土(tǔ)地被用于堆放(fàng)或處理(lǐ)有毒有害、危險物質，修複方案對修複标準的選擇應當如(rú)何選擇?

按照(zhào)法律規範沖突适用原則，在法律規範出現沖突時，應遵循“新法優于舊法”、“上位法優于下位法”、“特别法優于普通法”确定最終效力規則。在修複标準效力上，限值型标準與風(fēng)險管控型标準并沒有上位法與下位法之分(fēn)，應當如(rú)何明确“新法與舊法”、“特别法與普通法”的适用規則?筆者認爲，修複标準的新舊并不能成爲判斷效力孰優孰劣的根本依據。土(tǔ)壤标準的更新近年(nián)呈現“你(nǐ)追我趕”的狀态，現有風(fēng)險管控型标準雖然比限值型标準更新(2014年(nián)出台)，但(dàn)限值型标準很快(kuài)也将迎來(lái)修訂，新法”與“舊法”的身(shēn)份總是交替出現。以風(fēng)險預防的角度，風(fēng)險控制型标準比針對某一類土(tǔ)壤而定的限值型标準更加具體(tǐ)：針對具體(tǐ)地塊的背景值、周圍環境參數、曝露途徑等因素計(jì)算場地污染(既包括土(tǔ)壤也包括地下水等)的風(fēng)險概率。筆者認爲，這是“特别法與普通法”在土(tǔ)壤修複标準制度上的具體(tǐ)應用，應當适用“特别法優于普通法”原則。再者，從(cóng)環境法“預防爲主”原則的角度，“環境标準的意義不僅僅是在産生(shēng)損害或者損害危險發生(shēng)之時，爲違法行爲找到責任承擔之依據，而更應該将思路(lù)放(fàng)在預防之中。以确保環境标準與具體(tǐ)的環境危害之間有一段‘安全距離(lí)’”，風(fēng)險管控标準對比整齊劃一的限值型标準更具有具體(tǐ)化操作(zuò)特征，在達标但(dàn)仍可(kě)能有人(rén)體(tǐ)健康或生(shēng)态環境風(fēng)險時，應當優先适用風(fēng)險管控标準确保具體(tǐ)地塊的安全開發利用。

四、土(tǔ)壤污染修複标準的法律效力分(fēn)析

法律規則的效力(即法的效力)，“指人(rén)們應當按照(zhào)法律規定的那樣行爲，必須服從(cóng)”。土(tǔ)壤污染修複标準的法律效力，指土(tǔ)壤污染修複标準對責任主體(tǐ)行爲的約束效果，本文對該約束效果的分(fēn)析是從(cóng)土(tǔ)壤污染修複标準對責任主體(tǐ)行爲所産生(shēng)的約束力性質及能否産生(shēng)合規抗辯效力的角度展開。

(一)土(tǔ)壤污染修複标準：義務标尺還(hái)是救濟要求?

土(tǔ)壤污染修複标準對責任主體(tǐ)産生(shēng)的行爲約束屬于法律救濟的要求還(hái)是環境義務是否完成的法律準則?這一問(wèn)題必須回歸到土(tǔ)壤污染修複是法律救濟手段還(hái)是一般環境義務層面的判斷。

現有立法将土(tǔ)壤污染修複規定爲基本環境義務，一旦達到法定啓動标準(修複篩選值)，則意味着土(tǔ)壤修複責任的啓動，修複責任人(rén)必須按照(zhào)法律規定開始編制土(tǔ)壤污染修複方案并履行備案或審批義務，進而開展整個土(tǔ)壤污染修複程序。例如(rú)，國(guó)内首部土(tǔ)壤地方立法《湖北省土(tǔ)壤污染防治條例》第四章(zhāng)将土(tǔ)壤污染的治理(lǐ)修複作(zuò)爲政府環境保護部門(mén)的環境監管職責之一，詳細規定啓動土(tǔ)壤污染調查和風(fēng)險評估的政府責任，以風(fēng)險評估報告中揭示的土(tǔ)壤風(fēng)險爲啓動修複責任的法定前提。《福建省土(tǔ)壤污染防治辦法》第三十一條更是明确規定相(xiàng)關主管部門(mén)“經監測發現土(tǔ)壤污染物含量達到或者超過限值的，應當報請(qǐng)同級人(rén)民(mín)政府同意後将該地塊納入污染地塊名單，并報省人(rén)民(mín)政府環境保護主管部門(mén)備案”，并以此作(zuò)爲要求土(tǔ)壤污染修複主體(tǐ)展開風(fēng)險評估、進而确定修複責任的基礎。同時，這兩部地方立法也規定了相(xiàng)應的修複驗收程序，同樣需要運用土(tǔ)壤污染修複的限值标準或風(fēng)險控制标準。可(kě)見(jiàn)，已有的立法中，土(tǔ)壤污染修複标準的效力表現爲相(xiàng)應環境義務(包括政府環境修複監管職責和土(tǔ)壤污染修複責任人(rén)的修複義務)的啓動與檢驗，是衡量環境義務是否得(de)以遵循及履行的标尺。

另一方面，已有案例表明司法實踐将環境修複作(zuò)爲一項環境案件(jiàn)的司法救濟手段，例如(rú)泰州市環保聯合會訴江蘇常隆農化有限公司、泰州錦彙化工有限公司等環境污染責任糾紛案、中國(guó)生(shēng)物多樣性保護與綠色發展基金會訴内蒙古渤業化工有限公司等環境污染案等，均表明環境修複已經成爲一種新的環境司法救濟手段。蘇州首例環境公益訴訟中華環保聯合會訴張某某案及新近發生(shēng)的常州外國(guó)語學校(xiào)毒地污染事(shì)件(jiàn)中，自(zì)然之友向常州市中級人(rén)民(mín)法院提起環境公益訴訟案件(jiàn)等與土(tǔ)壤有關的環境司法案例中也頻頻出現以場地污染修複作(zuò)爲訴訟請(qǐng)求、判決結果的現象。最高人(rén)民(mín)法院也在《關于審理(lǐ)環境民(mín)事(shì)公益訴訟案件(jiàn)适用法律若幹問(wèn)題的解釋》明确肯定了環境修複在環境案件(jiàn)中作(zuò)爲司法救濟手段的地位。因此，土(tǔ)壤污染修複标準的另一層法律效力表現，在于爲土(tǔ)壤污染案件(jiàn)的法律救濟提供司法判案的法定依據——法院審理(lǐ)土(tǔ)壤污染糾紛案件(jiàn)中是否采用啓動土(tǔ)壤污染修複的救濟方法、判定被告修複義務的範圍和程度(往往通過支付以虛拟治理(lǐ)成本計(jì)算的修複費用爲實際履行方式)必須以已有的限值型土(tǔ)壤污染修複标準和風(fēng)險管控型土(tǔ)壤污染修複标準爲依據。

(二)土(tǔ)壤污染修複标準的合規抗辯效力

否認環境侵權的合規抗辯似乎早已成學界通識：在論及環境民(mín)事(shì)責任的要件(jiàn)時，不同的學者總是在強調環境侵權行爲即使具備“行政合法性”，并将符合相(xiàng)關環境标準作(zuò)爲判定行爲是否具有行政合法性的标準之一，隻要存在損害，也應當承擔環境民(mín)事(shì)責任。然而，這種已作(zuò)爲類似真理(lǐ)的解說(shuō)事(shì)實上已經開始出現質疑的聲音。有學者提出，完全否認合規抗辯效力的一刀切做法，實質上是将環境侵權的法律責任作(zuò)爲一項絕對責任而對待，這在風(fēng)險社會中是不公平的，“合規緻害現象其實是現代工業社會所必然伴随的風(fēng)險結果”。對環境民(mín)事(shì)責任中的合規抗辯效力問(wèn)題提出質疑的學者無一例外地認爲，環境問(wèn)題的複雜性及風(fēng)險社會的風(fēng)險分(fēn)配視角決定應當區分(fēn)不同的具體(tǐ)情形而局部、有條件(jiàn)地承認合規抗辯的效力，尤其對于符合相(xiàng)關環境标準的環境侵害行爲應當考慮其綜合的社會效應和社會風(fēng)險而決斷之。并且，學者們爲此提出不同的區分(fēn)标準和方法：根據合規行爲所依據的是指令型、禁令型、附條件(jiàn)授權型和其他(tā)任意型行政規範，法律依據屬于狀态規範或行爲規範，污染類型爲可(kě)量物污染或不可(kě)量物污染，污染行爲的可(kě)标準化程度等做具體(tǐ)判斷。

土(tǔ)壤污染修複标準是否應當具有合規抗辯效力?上述區分(fēn)依據和标準并不能完全明确土(tǔ)壤污染修複标準的合規抗辯效力問(wèn)題：首先，土(tǔ)壤污染修複标準體(tǐ)系除了以限值型的土(tǔ)壤環境質量标準以外，并不涉及污染物排放(fàng)标準(因爲污染物排放(fàng)應當置于造成土(tǔ)壤污染的水污染、大(dà)氣污染等其他(tā)污染行爲的規制之中)，而是創設了風(fēng)險控制标準。究其性質，環保部将風(fēng)險控制标準歸入“環境監測規範方法标準”。這種監測規範并不同于爲污染行爲人(rén)設置排放(fàng)限制的行爲标準，又不完全符合狀态規範的特征，畢竟風(fēng)險控制标準對修複責任人(rén)的行爲仍然提出了風(fēng)險控制的要求。其次，就(jiù)其存在形态而言，土(tǔ)壤污染屬于可(kě)量物污染。按照(zhào)學者的觀點，可(kě)量物污染(例如(rú)水污染)在司法實踐中并不産生(shēng)合規抗辯效力，而不可(kě)量物(例如(rú)噪音污染)案件(jiàn)中，法院則傾向于承認合規抗辯的效力，一律否認土(tǔ)壤污染修複标準的合規抗辯效力。再次，行爲可(kě)标準化程度在土(tǔ)壤污染修複标準中又面臨不同地塊修複行爲的特點而有不同———農地修複以達到限值型質量标準爲目标，可(kě)标準化程度較高，而污染場地修複則仍應考量風(fēng)險的概率，可(kě)标準化程度較低，應當采用一刀切的環境管制方法還(hái)是應重視法官在個案中的矯正正義角色也兩相(xiàng)不同。因此，套用上述标準并不能确切厘定土(tǔ)壤污染修複标準的合規抗辯效力。

筆者認爲，環境管制标準在設定之初已經權衡了風(fēng)險的正面和負面影(yǐng)響，如(rú)若一律拒絕承認合規抗辯的效力，可(kě)能造成威懾過度。對于兼具積極和消極意義的環境風(fēng)險而言，威懾過度甚至比風(fēng)險本身(shēn)更可(kě)怕。在土(tǔ)壤污染修複标準是否能夠構成阻卻污染行爲民(mín)事(shì)責任的問(wèn)題上，必須緊密結合風(fēng)險社會背景展開討(tǎo)論。對于農地修複，因農地污染風(fēng)險形成路(lù)徑在于食物鏈中的有毒有害物質累積，隻要農地土(tǔ)壤達到法定環境質量标準，這種狀态規範可(kě)以确保不緻發生(shēng)損害。當然，農地土(tǔ)壤關乎食品安全，即便土(tǔ)壤本身(shēn)達到環境質量要求，也隻是農産品質量安全的一個因素，最終的農産品食品安全仍然需要依法進行相(xiàng)關農産品質量安全風(fēng)險評估并遵守相(xiàng)關食品安全标準，農地土(tǔ)壤污染修複标準僅僅産生(shēng)土(tǔ)壤修複責任上的合規抗辯效力。作(zuò)爲修複責任主體(tǐ)的污染者或土(tǔ)地使用權人(rén)，即便在環境民(mín)事(shì)責任方面可(kě)援用農地污染修複标準進行抗辯，一旦農産品出現非土(tǔ)壤質量使然的食品安全問(wèn)題，仍然應當按照(zhào)相(xiàng)關法律法規承擔民(mín)事(shì)責任。對于場地污染修複，環境風(fēng)險主要通過人(rén)體(tǐ)接觸産生(shēng)，污染場地風(fēng)險管控标準本質上是一種行爲規範，即便達到法定标準(相(xiàng)應的風(fēng)險控制目标)，剩餘風(fēng)險依然可(kě)能緻人(rén)損害。因此，對于建設用地适用的風(fēng)險管控标準，應當否認其民(mín)事(shì)責任上的合規抗辯效力，賦予法官對具體(tǐ)個案進行風(fēng)險分(fēn)配矯正的權力，在達标基礎上實現“柔和的管制者與嚴厲的法官之間的配合”。

筆者進一步認爲，由于土(tǔ)壤污染的區域性差别，地塊與地塊之間具體(tǐ)情況千差萬别，不僅應當重視把握“一刀切”式的環境管制标準與事(shì)後法官對剩餘風(fēng)險的靈活矯正之間的分(fēn)工與合作(zuò)，在環境标準體(tǐ)系之内還(hái)應當實現統一要求與具體(tǐ)風(fēng)險之間的充分(fēn)博弈——以修複規劃、修複方案爲基礎，環境行政主管部門(mén)應當在修複方案中嚴格審查修複方案的具體(tǐ)适用情形與效果，基于現有的土(tǔ)壤環境質量标準或風(fēng)險管控标準具化修複目标，并通過修複工程的環境監理(lǐ)、修複驗收等程序确保土(tǔ)壤污染修複标準最終将環境風(fēng)險控制在“可(kě)接受風(fēng)險”範圍之内。

五、結語

土(tǔ)壤污染修複是一個新的社會命題，土(tǔ)壤污染修複标準更是一份擺在法律人(rén)面前的一個新穎而急迫的問(wèn)卷。在德國(guó)社會學家盧曼看(kàn)來(lái)，我們生(shēng)活在一個“除了冒險别無選擇的社會”。如(rú)何在這個充滿風(fēng)險的社會中實現“健康與健康之間”、“健康與發展之間”的平衡，融合到土(tǔ)壤污染修複标準制度，是環境法律現代化、與時俱進的發展。畢竟，“法律的穩定性和有效性，已經不再依賴于一種更高的和更穩定的秩序，恰恰相(xiàng)反，它依賴于一種變化原則：法律的穩定性和有效性的基礎正在于法律的可(kě)變性;日(rì)益複雜的社會對法律的步步緊逼将繼續維持下去(qù)，因爲法律的有效回應還(hái)沒有展開。”