在土(tǔ)壤地下水污染修複領域，“誰投資，誰受益”同“誰污染、誰治理(lǐ)”不是并列關系

前者不能單獨使用，而是必須建立在後者基礎之上，即在污染責任者滅失、無法找到或者無力支付的情況下，“誰投資，誰受益”才适用

在土(tǔ)壤地下水污染修複中，誰才是真正的受益者？答案是污染者。企業或個人(rén)在生(shēng)産經營活動中以合法或非法的方式向環境排放(fàng)污染物，消耗了資源和環境容量，而且沒有承受與之相(xiàng)應的後果，符合受益者的兩個關鍵特征

 

如(rú)何解決土(tǔ)壤地下水治理(lǐ)修複的資金問(wèn)題，一直受到業内廣泛關注。

經過多年(nián)的討(tǎo)論和實踐，以“誰污染，誰治理(lǐ)”爲表現形式的“污染者負責”原則已經得(de)到充分(fēn)認可(kě)，被公認爲今後解決修複資金問(wèn)題的最主要途徑。

與此同時，爲了更好保證修複資金的籌措，一些行業和社會人(rén)士也提出了另外幾種供參考的資金模式。

其中，“受益者負擔”原則因在我國(guó)環保工作(zuò)中發揮的積極作(zuò)用屢被提起，在公開報道中常以“誰受益、誰治理(lǐ)”、“誰受益，誰埋單”、“土(tǔ)地開發受益者出資”和“誰投資，誰受益”等提法出現。那麽，這一原則在土(tǔ)壤地下水修複領域的适用性如(rú)何？

要回答這個問(wèn)題，就(jiù)必須厘清“受益者負擔”原則的相(xiàng)關概念和應用現狀，準确識别土(tǔ)壤地下水修複工作(zuò)中受益者的身(shēn)份，以此爲據分(fēn)析判斷“受益者負擔”原則在土(tǔ)壤地下水修複中的适用情況。

什麽是“受益者負擔”原則？

從(cóng)資源環境的開發利用過程中獲得(de)實際利益者，都(dōu)應爲環境與自(zì)然資源價值的減少付出相(xiàng)應代價

“受益者負擔”原則是從(cóng)“污染者負擔”原則發展而來(lái)。“污染者負擔”原則最早于1972年(nián)由經濟合作(zuò)與發展組織（OECD）提出，旨在要求污染者承擔污染治理(lǐ)和預防方面的工作(zuò)或爲這些工作(zuò)支付費用，以遏制生(shēng)産活動的負外部性（一個人(rén)的行爲或企業的行爲影(yǐng)響了其他(tā)人(rén)或企業，使之支付了額外的成本費用，但(dàn)後者又無法獲得(de)相(xiàng)應補償的現象）對資源、環境的肆意破壞。

随着對環境問(wèn)題認識的不斷深入，消費型環境問(wèn)題進入了視野。人(rén)們發現，一件(jiàn)産品的生(shēng)命周期中，從(cóng)生(shēng)産環節，再到産品儲存、運輸、銷售和使用等環節都(dōu)存在對資源和環境容量的占用和消耗，但(dàn)沒有被計(jì)入環境成本。

“受益者負擔”的概念應運而生(shēng)，要求從(cóng)資源環境的開發利用過程中獲得(de)實際利益者，都(dōu)應爲環境與自(zì)然資源價值的減少付出相(xiàng)應的代價，而不再局限于資源的直接開發者和環境的直接污染者。

作(zuò)爲對“污染者負擔”原則的發展，“受益者負擔”原則繼承了前者對社會公平和環境正義的堅持，并且有效地解決了一些前者尚未覆蓋到的環境成本負外部性問(wèn)題。

怎樣界定受益者？

資源和環境的使用者并未直接承受污染和破壞帶來(lái)的後果，受益大(dà)于付出

“受益者負擔”原則在我國(guó)環保工作(zuò)的一些領域已經有了充分(fēn)實踐和體(tǐ)現。

一類是環境公共服務。居民(mín)日(rì)常生(shēng)活消耗水資源，向水中排放(fàng)污染物，以及抛棄生(shēng)活垃圾。

公共環境服務則通過水資源開采、污水收集處理(lǐ)和垃圾收集處置爲居民(mín)提供日(rì)常生(shēng)活必需品和良好的生(shēng)活環境。居民(mín)作(zuò)爲受益者，定期繳納水資源費、污水處理(lǐ)費和垃圾處理(lǐ)費，爲公共服務的設備、管線、車輛(liàng)、材料和人(rén)工等付費。

另一類是生(shēng)态補償。在國(guó)家生(shēng)态功能區規劃的指導下，我國(guó)對各級生(shēng)态功能區按級别實行不同程度的保護和限制開發措施，通過發揮功能區保持水土(tǔ)、涵養水源、防風(fēng)固沙、淨化空氣和提供生(shēng)物栖息地等功能，爲下遊或周邊地區發展提供資源和環境服務。享受服務的地區通過國(guó)家統一的轉移支付對服務提供者付費。

綜觀以上兩類模式，共同的特點是資源和環境的使用者都(dōu)從(cóng)資源環境中獲取了利益，同時也對資源環境造成了一定的污染和破壞，但(dàn)由于社會中存在着承擔恢複和治理(lǐ)工作(zuò)的主體(tǐ)，因而使用者并未直接承受污染和破壞帶來(lái)的後果，受益大(dà)于付出，這就(jiù)是他(tā)們被稱爲受益者的原因。

因此，在“受益者負擔”原則中，受益者的關鍵特征有二：一是消耗了資源環境價值，二是沒有完全承擔與之相(xiàng)應的後果。

僅僅因資源環境的恢複和保護享受了某種益處的主體(tǐ)，隻是在享有基本的環境權益，不足以被定義爲受益者。承擔恢複和治理(lǐ)工作(zuò)的主體(tǐ)，包括政府、政府成立的管理(lǐ)公司以及污水、垃圾處理(lǐ)公司，也不是“受益者負擔”中的受益者。
 

開發商、居民(mín)不是土(tǔ)壤地下水修複受益者

表面上，污染土(tǔ)地開發者可(kě)能在經濟上受益，但(dàn)此受益不是環境上的受益，而是開發上的受益，與污染沒有必然聯系

在我國(guó)水處理(lǐ)行業中，用水的個人(rén)和單位作(zuò)爲受益者，支付污水處理(lǐ)費，用于保證污水處理(lǐ)系統正常運行和設備、管網的維護等。在水處理(lǐ)系統中循環的水是一個整體(tǐ)，使用者所繳費用額度按用水量計(jì)算，基本保證了享用和付出的對等，是合理(lǐ)運用“受益者負擔”原則的典範。

受到這個模式的影(yǐng)響，在探討(tǎo)建立土(tǔ)壤地下水治理(lǐ)籌資模式時，出現了對“受益者負擔”原則的簡單套用，認爲土(tǔ)地開發者或修複後的使用者應該負擔治理(lǐ)費用，把開發者或開發後的使用者認定成受益者。

這種提法正是由于對受益者兩個關鍵特征的把握出現了疏漏或偏頗，沒能準确識别受益者，導緻了對這一原則的不合理(lǐ)使用。

一般情況下，土(tǔ)地開發者都(dōu)不是場地過去(qù)的使用者和污染制造者，不符合受益者的定義。同樣的道理(lǐ)，土(tǔ)地開發後在場地上生(shēng)活和工作(zuò)的人(rén)群也不是受益者，沒有理(lǐ)由分(fēn)擔修複費用。

簡單地認爲修複工作(zuò)爲這些人(rén)提供了清潔安全的居住環境，就(jiù)将其定義爲受益者，是犯了想當然的錯誤。表面上，污染土(tǔ)地開發者可(kě)能在經濟上受益，本質上，此受益不是環境上的受益，而是開發上的受益，與污染沒有必然聯系。

“土(tǔ)地開發受益者出資”和“誰投資，誰受益”中的受益者不是環境權益上的受益，而是某種經濟活動上的受益，同“受益者負擔”中的受益有本質的區别。在土(tǔ)壤地下水污染修複領域，“誰投資，誰受益”同“誰污染、誰治理(lǐ)”不是并列關系，前者不能單獨使用，而是必須建立在後者基礎之上，即在污染責任者滅失、無法找到或者無力支付的情況下，“誰投資，誰受益”才适用。

對于這種曆史遺留污染，政府是最終的修複責任方，但(dàn)是政府不可(kě)能有出資修複所有此類土(tǔ)壤地下水污染的能力。因此，在可(kě)以被開發且修複後能在開發中獲益的情況下，以開發中的受益來(lái)吸引社會資金投資修複。

但(dàn)是需要明确的是，可(kě)以被開發的污染場地隻是整個土(tǔ)壤地下水污染場地的一部分(fēn)，而且在這一模式下，投資方并不一定承擔污染責任。

那麽，在土(tǔ)壤地下水污染修複中，誰才是真正的受益者？答案是污染者。企業或個人(rén)在生(shēng)産經營活動中以合法或非法的方式向環境排放(fàng)污染物，破壞了生(shēng)态環境，對周邊人(rén)群健康造成危害。污染者消耗了資源和環境容量，而且沒有承受與之相(xiàng)應的後果，符合了受益者的兩個關鍵特征。

“受益者負擔”原則如(rú)何正确運用？

關鍵是準确辨識受益者身(shēn)份，應回歸到“污染者負擔”，以落實污染者責任爲最主要抓手

綜上所述，在土(tǔ)壤地下水污染修複中，“受益者負擔”的實質仍未脫離(lí)“污染者負擔”的範疇。目前一些談及修複籌資機(jī)制的建議(yì)中，有的将地塊開發者甚至居民(mín)、商戶當作(zuò)修複受益者，這種判斷隻看(kàn)到了他(tā)們所獲得(de)的益處，卻忽略了他(tā)們并沒有造成地塊污染的事(shì)實，似是而非。

當前對“受益者負擔”原則的曲解和不恰當套用有其現實的原因。我國(guó)土(tǔ)壤地下水修複産業起源并受益于房(fáng)地産市場的高漲，在污染修複責任機(jī)制還(hái)未建立的背景下，當前一些修複項目不得(de)不行權宜之策，由房(fáng)地産開發商出資。

乍一聽到，好像這一現實情況證明了被曲解的“受益者負擔”模式之合理(lǐ)性，看(kàn)似“理(lǐ)論符合實際”，其實是以謬證謬。長此以往，隻能使土(tǔ)壤地下水修複與環境權益保障和社會公平正義漸離(lí)漸遠(yuǎn)。

正确運用“受益者負擔”原則的關鍵是準确辨識受益者身(shēn)份。在土(tǔ)壤地下水污染修複中，如(rú)果受益者就(jiù)是污染者本身(shēn)，“受益者負擔”就(jiù)理(lǐ)應回歸到“污染者負擔”，以落實污染者責任爲最主要的抓手加快(kuài)修複資金機(jī)制的建立。同時也要看(kàn)到，我國(guó)的土(tǔ)地所有制與西方國(guó)家不同，土(tǔ)壤地下水污染的負責主體(tǐ)也相(xiàng)應有所不同。

對此，不妨靈活借用“受益者負擔”原則的思路(lù)和方法，更加全面、準确地界定我國(guó)土(tǔ)壤地下水污染責任者的範疇，爲修複争取更廣泛的資金來(lái)源。對于曆史遺留的土(tǔ)壤地下水污染，可(kě)以适當采用“誰投資，誰受益”，但(dàn)是能夠被開發的場地畢竟是少數，更何況在支付修複費用後開發能否最終獲益還(hái)是未知數。因此，建立具有保障、調節和引導作(zuò)用的政府土(tǔ)壤地下水修複基金顯得(de)十分(fēn)重要。

無論“污染者負擔”還(hái)是“受益者負擔”，責任是不動的核心。隻有把握了這個核心，才能培育良性修複文化，有效修複污染場地，督促企業清潔生(shēng)産，提升我國(guó)修複産業競争力。