北京西直門(mén)南(nán)小街115号院将迎來(lái)30年(nián)來(lái)的第四次更名。

1988年(nián)，這裡(lǐ)挂上了環境保護局的牌子；10年(nián)後，這裡(lǐ)更名爲國(guó)家環保總局；又一個10年(nián)過去(qù)，2008年(nián)，這裡(lǐ)成爲環境保護部。

2018年(nián)3月13日(rì)，國(guó)務院提請(qǐng)十三屆全國(guó)人(rén)大(dà)一次會議(yì)審議(yì)的國(guó)務院機(jī)構改革方案中提到，組建生(shēng)态環境部，不再保留環境保護部。經全國(guó)人(rén)民(mín)代表大(dà)會表決之後，西直門(mén)南(nán)小街115号院将在今年(nián)挂上生(shēng)态環境部的牌子。

全國(guó)人(rén)大(dà)代表、環保部環境規劃院院長王金南(nán)1988年(nián)研究生(shēng)畢業之後，一直在環保系統工作(zuò)，他(tā)經曆了國(guó)家環保機(jī)構的4次更名。在他(tā)看(kàn)來(lái)，名字變化的背後，是我國(guó)生(shēng)态環保治理(lǐ)的不斷升級，也是對人(rén)民(mín)期盼天藍水清的回應。

全國(guó)人(rén)大(dà)代表、中科(kē)院科(kē)技戰略咨詢研究院副院長王毅多次爲中央提供生(shēng)态環保機(jī)構改革的咨詢報告，他(tā)曾經力主的大(dà)自(zì)然資源部門(mén)和大(dà)生(shēng)态環境保護部門(mén)“兩駕馬車”共同牽引我國(guó)自(zì)然資源和生(shēng)态環境保護的方案，與此次機(jī)構改革方案中的架構一緻。

在他(tā)看(kàn)來(lái)，這樣的變化，與此前發布的《生(shēng)态文明體(tǐ)制改革總體(tǐ)方案》和十九大(dà)報告中關于美麗中國(guó)建設的路(lù)徑一脈相(xiàng)承。

不是簡單擴權，是建設美麗中國(guó)的決心

我國(guó)首次将“環保”列入政府機(jī)構名稱是1982年(nián)。那年(nián)的機(jī)構改革，我國(guó)成立了城(chéng)鄉建設環境保護部，并在這個部門(mén)之下設立了環境保護局，當時的職能很單一，主要管理(lǐ)工業企業的廢水、廢氣和廢渣問(wèn)題。直到1988年(nián)的機(jī)構改革，環境保護局才從(cóng)城(chéng)鄉建設環境保護部中獨立出來(lái)，成爲國(guó)務院直屬管理(lǐ)的一個副部級機(jī)構。

環境保護局首任局長曲格平曾回憶說(shuō)，盡管還(hái)隻是一個副部級的機(jī)構，卻是一次質的變化，我國(guó)首次有了人(rén)、财、物獨立的環保部門(mén)，可(kě)以行使政策制定、排污監督的職能。

上世紀90年(nián)代之後，随着我國(guó)環境問(wèn)題凸顯，1998年(nián)的機(jī)構改革，國(guó)家環保局升格爲環保總局，成爲國(guó)務院直屬的正部級機(jī)構。值得(de)注意的是，那一年(nián)的機(jī)構改革，是裁撤中央部委力度最大(dà)的一次。

雖然升格爲正部級單位，但(dàn)由于不是國(guó)務院政府組成部門(mén)，國(guó)家環保總局被認爲缺乏話(huà)語權，學界也頻繁呼籲，應參照(zhào)發達國(guó)家的機(jī)構設置，設立環境保護部。

各界多年(nián)的呼籲，在2008年(nián)成爲現實，國(guó)務院組成部門(mén)中增加了環境保護部。

王金南(nán)說(shuō)，此後的10年(nián)，我國(guó)打響了以藍天保衛戰爲标志的污染防治戰役，但(dàn)環境問(wèn)題依然是百姓心頭之患。打好污染防治攻堅戰也成爲全面建成小康社會的三大(dà)攻堅戰之一，在這一背景下，現行環境管理(lǐ)體(tǐ)制的短(duǎn)闆亟待補齊。

王金南(nán)說(shuō)，十九屆三中全會通過的《深化黨和國(guó)家機(jī)構改革方案》已經明确，生(shēng)态環境保護和經濟調節、市場監管、社會管理(lǐ)，以及公共服務一并成爲政府的職能，這背後的深意是國(guó)家層面建設美麗中國(guó)的決心。在過去(qù)，生(shēng)态環境保護的職能往往被包括在政府的公共服務職能中，并不單列。

王金南(nán)認爲，生(shēng)态環境保護要進入政府治理(lǐ)能力現代化的軌道，就(jiù)需要對相(xiàng)關職能部門(mén)的職責進行優化，這正是自(zì)然資源部、生(shēng)态環保部組建的題中之義。

王毅說(shuō)，十九大(dà)報告已明确把“美麗”作(zuò)爲社會主義現代化的重要内涵之一，美麗中國(guó)建設不是單方面的目标，不能就(jiù)環境論環境，而是一個綜合的系統工程。不僅需要用新發展理(lǐ)念來(lái)實現經濟從(cóng)高速增長到高質量發展，還(hái)需要逐步形成美麗中國(guó)的空間格局、産業結構、生(shēng)産生(shēng)活方式和貿易方式，也需要對自(zì)然資源資産進行有序利用和監管。“這顯然不簡單是環境污染治理(lǐ)的範疇，需要政府對自(zì)然資源管理(lǐ)、生(shēng)态保護和污染防治的職責進行優化與重構”。

以問(wèn)題爲導向，整合碎片化環保職能

在3月14日(rì)的討(tǎo)論中，西部地區的一位市長道出了他(tā)的苦惱：過去(qù)調研水污染問(wèn)題，通常要好幾個部門(mén)、甚至好幾個分(fēn)管市長同行，一個水的問(wèn)題，在岸上歸環保部門(mén)管，在水裡(lǐ)，歸水利部門(mén)管，而地下水，則歸國(guó)土(tǔ)部門(mén)管。調研的隊伍一長串，砍了誰都(dōu)不行。

市長們的煩惱有望破解。按照(zhào)生(shēng)态環境部的職能，原來(lái)分(fēn)散在環保部、水利部和國(guó)土(tǔ)資源部等部門(mén)中的水環境保護職能，都(dōu)将由生(shēng)态環境部統籌，“九龍治水”的局面有望終結。

在環保系統工作(zuò)了30年(nián)的王金南(nán)院士，對這個問(wèn)題感受頗深，水污染管理(lǐ)問(wèn)題長期割裂在不同的部門(mén)，在基層的實際工作(zuò)中，往往會造成職能重疊、交叉，造成行政成本浪費，出了問(wèn)題卻無人(rén)“接盤”。

這樣的尴尬還(hái)有，按照(zhào)過去(qù)的體(tǐ)制，企業排的污水，在岸上環保部門(mén)負責，到了河裡(lǐ)就(jiù)歸水利部門(mén)管，其實就(jiù)割裂了自(zì)然的生(shēng)态屬性，可(kě)能在岸上時，水質還(hái)是達标的，但(dàn)流到河裡(lǐ)就(jiù)不達标了，而各部門(mén)自(zì)說(shuō)自(zì)話(huà)，不能真實反映污染狀況。

污染治理(lǐ)職能分(fēn)散重疊低效被诟病多年(nián)，但(dàn)每一個職能都(dōu)是一個部門(mén)的“奶酪”，輕易動不了。

王毅說(shuō)，自(zì)然資源和生(shēng)态保護職能按資源門(mén)類分(fēn)散在國(guó)土(tǔ)、水利、農業、林業等部門(mén)，雖然有利于根據資源屬性進行專業管理(lǐ)，但(dàn)與生(shēng)态系統的完整性有所沖突。而在污染防治領域，由于環保機(jī)構成立時間較晚，原先的管理(lǐ)職能分(fēn)散在各部門(mén)，環保機(jī)構成立後，原部門(mén)的相(xiàng)關環保職能加上解決新問(wèn)題的各種行政授權，使得(de)“以部爲單位”甚至“以司爲單位”的決策模式廣泛存在，生(shēng)态環境保護政策存在不平衡、不充分(fēn)甚至相(xiàng)互沖突的局面。

此次機(jī)構改革組建自(zì)然資源部、生(shēng)态環境部就(jiù)是要解決職能分(fēn)散、碎片化的問(wèn)題。

方案提出，組建自(zì)然資源部，将過去(qù)分(fēn)散在國(guó)家發改委、住建部、水利部、農業部、國(guó)家林業局等部門(mén)的自(zì)然資源的調查和确權登記整合，統一行使用途管制和生(shēng)态修複的職責。王毅認爲，這樣的整合才能真正實現對山(shān)水林田湖的整體(tǐ)保護、系統修複和綜合治理(lǐ)。

建設美麗中國(guó)隻有進行時

過去(qù)幾十年(nián)間，我國(guó)環保機(jī)構曆經4次大(dà)改。改革初期較好地促進了生(shēng)态保護與污染治理(lǐ)，随着時代的發展，仍會出現與現實需求不适應的狀況。因此，在王毅看(kàn)來(lái)，不能說(shuō)現在的方案就(jiù)盡善盡美，也不能說(shuō)一勞永逸，建設美麗中國(guó)，仍需不斷對機(jī)構進行完善。

王毅說(shuō)，之前，考慮到我國(guó)現行的法律框架、曆史沿革、改革方向與實踐探索等問(wèn)題，他(tā)們在相(xiàng)關咨詢報告中曾提出“一委一部一局”的行政管理(lǐ)體(tǐ)制改革方案，即成立國(guó)家自(zì)然資源資産管理(lǐ)委員(yuán)會，專門(mén)負責自(zì)然資源的資産管理(lǐ)，成立資源與環境保護部或生(shēng)态環境保護部，統一負責資源開發、生(shēng)态保護和污染控制的監管職能，同時，成立國(guó)家生(shēng)态環境質量監測評估局，負責美麗中國(guó)目标的制定、生(shēng)态環境質量的監測和獨立評估。

盡管此次機(jī)構改革并沒有成立專門(mén)的部門(mén)對國(guó)家的生(shēng)态質量進行評估，但(dàn)王毅認爲，改革需要分(fēn)步實施，現有的方案确實有助于自(zì)然資源的統一管理(lǐ)，也有利于生(shēng)态和污染排放(fàng)的統一監管，在未來(lái)也應考慮設立一個更加獨立的監測與評估部門(mén)。

王毅指出，此次機(jī)構改革把資源、環境的職能進行了較大(dà)幅度的整合，新組建的大(dà)部門(mén)就(jiù)有條件(jiàn)從(cóng)更綜合、系統的角度，以提高生(shēng)态環境整體(tǐ)質量爲目标設計(jì)未來(lái)的自(zì)然資源、生(shēng)态環境保護和綠色轉型發展的時間表、路(lù)線圖。

王毅建議(yì)，在組建自(zì)然資源部和生(shēng)态環境部的同時，還(hái)需進一步理(lǐ)順各部門(mén)的關系，抓緊提出發改委、财政部、住建部、工信部等各部門(mén)的環境保護責任清單，解決政府各部門(mén)生(shēng)态環境保護責任不清、效率不高的問(wèn)題。

此外，應組建跨行政區域和流域管理(lǐ)機(jī)構，進一步解決跨界資源環境問(wèn)題，并協調中央地方關系。在重要區域和流域，逐步形成統籌協調機(jī)制、行政管理(lǐ)機(jī)制、科(kē)學咨詢和評估機(jī)制與統一信息平台相(xiàng)結合的治理(lǐ)模式。

“美麗中國(guó)不隻是政府的職能，也需要動員(yuán)全社會參與，這就(jiù)要建立健全社會參與的渠道機(jī)制，倡導全民(mín)有序參與和多元共治。”王毅說(shuō)。