爲切實保護土(tǔ)壤環境，防治和減少土(tǔ)壤污染，中國(guó)立法機(jī)關正在着手制定《土(tǔ)壤污染防治法》。針對中國(guó)土(tǔ)壤環境質量總體(tǐ)下降、土(tǔ)壤污染日(rì)趨嚴重的現狀，如(rú)何結合中國(guó)土(tǔ)壤環境保護和土(tǔ)壤污染防治的實際情況，吸取西方國(guó)家“先污染，後治理(lǐ)”的慘痛教訓，遵循土(tǔ)壤環境保護的客觀規律，确立《土(tǔ)壤污染防治法》的基本原則和核心内容，是土(tǔ)壤污染防治立法的關鍵。中國(guó)土(tǔ)壤污染防治立法應在“保護優先、預防爲主、風(fēng)險防控，綜合治理(lǐ)”基本原則指導下，以“土(tǔ)壤環境的保護、改善與風(fēng)險防控”爲其核心内容，設置《土(tǔ)壤污染防治法》的具體(tǐ)框架和條文。

2013年(nián)10月30日(rì)全國(guó)人(rén)大(dà)常委會立法規劃明确提出制定《土(tǔ)壤污染防治法》列爲第一類立法項目。立法目的、基本原則、核心内容和法律責任等基礎理(lǐ)論問(wèn)題是決定土(tǔ)壤污染防治立法成敗與否的關鍵。爲科(kē)學合理(lǐ)地設計(jì)《土(tǔ)壤污染防治法》的相(xiàng)關條文，有必要對基礎理(lǐ)論問(wèn)題進行系統而全面的論證。

立法背景：土(tǔ)壤污染防治立法面臨的嚴峻形勢

土(tǔ)壤環境的突出問(wèn)題

第一， 耕地污染呈擴大(dà)趨勢。

據2013年(nián)底公布的第二次全國(guó)土(tǔ)地調查結果顯示，耕地面積共有20.3億畝，但(dàn)人(rén)均耕地面積較低，不及世界平均水平的一半。從(cóng)2014年(nián)4月17日(rì)環境保護部和國(guó)土(tǔ)資源部聯合發布的《全國(guó)土(tǔ)壤污染狀況調查公報》來(lái)看(kàn)，全國(guó)土(tǔ)壤總的點位超标率高達16.1%。其中，耕地土(tǔ)壤點位超标率達19.4%。農業部2014年(nián)12月17日(rì)發布《全國(guó)耕地質量等級情況公報》，顯示全國(guó)耕地退化面積已占耕地總面積的40%以上。……目前受污染耕地約有1.5億畝，固體(tǐ)廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。耕地污染的主要原因主要包括重金屬污染、化肥和農藥的不恰當使用、地膜殘留等。重金屬污染已由工業向農業轉移。重金屬不僅對大(dà)氣和水體(tǐ)造成重大(dà)污染，也會以大(dà)氣和水體(tǐ)爲媒介，造成土(tǔ)壤污染。當前，每年(nián)除因重金屬污染土(tǔ)壤而緻糧食減産高達1000萬噸之外，被重金屬污染的糧食還(hái)多達1200萬噸。大(dà)量使用化肥嚴重破壞和污染土(tǔ)壤。爲實現糧食增産，中國(guó)糧食生(shēng)産過量使用化肥已成不争事(shì)實。中國(guó)是化肥生(shēng)産和消費大(dà)國(guó)，化肥的總産量和消費量均占世界1/3以上。過量使用農藥緻使土(tǔ)壤重金屬污染嚴重。據統計(jì)，全國(guó)農藥使用量達130萬噸，是世界平均水平的2.5倍。殘留地膜成旱作(zuò)農業最大(dà)污染源。地膜大(dà)面積使用在确保糧食增産的同時，殘留地膜污染耕地也與日(rì)俱增。據《第一次全國(guó)污染源普查公報》(環境保護部公告2010年(nián)第13号)顯示，全種植業地膜殘留量達12.10萬噸。如(rú)何采取有效措施，保護耕地土(tǔ)壤環境質量，特别是對土(tǔ)壤環境質量較好的耕地實行重點保護，确保生(shēng)态安全和社會穩定，便成爲環境保護的重要工作(zuò)。

第二，建設用地中的工礦用地污染嚴重。

從(cóng)《全國(guó)土(tǔ)壤污染狀況調查公報》來(lái)看(kàn)，土(tǔ)壤污染或超标的主要原因包括工礦業、農業生(shēng)産等人(rén)類活動和自(zì)然背景高。在重污染企業或工業密集區、工礦開采區及周邊地區、城(chéng)市和城(chéng)郊地區等地，已經形成了土(tǔ)壤重污染區和“高風(fēng)險區”。根據有關部門(mén)測算，至2009年(nián)底，全國(guó)尚有高達1億多畝曆史遺留工礦廢棄地尚未複墾。與此同時，在對全國(guó)11.23萬座礦山(shān)的開采活動中，每年(nián)約有300萬畝土(tǔ)地遭受毀損。在新增被損毀的土(tǔ)地之中，高達60%以上是耕地或其他(tā)農用地。

土(tǔ)壤污染防治立法現狀與問(wèn)題

自(zì)20世紀70年(nián)代開始，世界上許多國(guó)家陸續制定了關于土(tǔ)壤環境保護或土(tǔ)壤污染防治的專門(mén)性法律。如(rú)日(rì)本《土(tǔ)壤污染對策法》(2002)、韓國(guó)《土(tǔ)壤環境保護法》(1995)、德國(guó)《聯邦土(tǔ)壤保護法》(1998)、荷蘭《土(tǔ)壤保護法》(1986)、丹麥《土(tǔ)壤污染法》(1999)等。

中國(guó)沒有一部獨立規範土(tǔ)壤污染防治的專項法，有關規範土(tǔ)壤污染防治的規定主要散見(jiàn)于《環境保護法》《土(tǔ)地管理(lǐ)法》《農業法》《固體(tǐ)廢物污染環境防治法》《農産品質量安全法》《基本農田保護條例》《水污染防治實施細則》《農藥管理(lǐ)條例》《危險化學品安全管理(lǐ)條例》《廢棄危險化學品污染環境防治辦法》(2005)《礦産資源法》《草原法》等法律法規的個别條款之中。近年(nián)來(lái)，爲切實保護土(tǔ)壤環境，防治和減少土(tǔ)壤污染，國(guó)務院、環境保護部等采用頒布一系列規範性文件(jiàn)的方式對土(tǔ)壤污染防治工作(zuò)給予指導。如(rú)《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作(zuò)的通知》(環發〔2004〕47号)《關于加強土(tǔ)壤污染防治工作(zuò)的意見(jiàn)》(環發〔2008〕48号)《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》(環發〔2012〕140号，以下簡稱“四部委通知”)《近期土(tǔ)壤環境保護和綜合治理(lǐ)工作(zuò)安排》(國(guó)辦發〔2013〕7号，以下簡稱《工作(zuò)安排》)《環境保護部關于貫徹落實<國(guó)務院辦公廳關于印發近期土(tǔ)壤環境保護和綜合治理(lǐ)工作(zuò)安排的通知>的通知》(環發〔2013〕46号)等。盡管分(fēn)散立法模式對土(tǔ)壤污染防治工作(zuò)具有一定指導作(zuò)用，但(dàn)這種立法模式存在如(rú)下重要問(wèn)題。

第一，缺乏完善的土(tǔ)壤污染防治法律體(tǐ)系。從(cóng)現有散見(jiàn)于相(xiàng)關法律法規中的有關保護土(tǔ)壤環境、防止土(tǔ)壤污染的個别條款來(lái)看(kàn)，其核心内容主要集中于預防固體(tǐ)廢物、化肥、農藥、農用薄膜等對農用地土(tǔ)壤的污染，相(xiàng)關規定雖然對預防固體(tǐ)廢物、化肥、農藥、農用薄膜等對農用地土(tǔ)壤的污染起到了積極作(zuò)用，但(dàn)是，中國(guó)目前有關土(tǔ)壤污染防治所采取的這種分(fēn)散立法模式和相(xiàng)關概括性規定，在土(tǔ)壤污染防治法律體(tǐ)系上不夠完善而不利于保護土(tǔ)壤環境和防治土(tǔ)壤污染。這種立法現狀的顯著缺陷：缺乏系統保護土(tǔ)壤環境和防治土(tǔ)壤污染相(xiàng)關規定的專項立法，不利于有效遏制土(tǔ)壤污染趨勢，也不利于盡快(kuài)保護尚未被污染土(tǔ)壤環境;近年(nián)來(lái)相(xiàng)繼出台的行政法規和部門(mén)規章(zhāng)僅限于解決當前土(tǔ)壤污染防治問(wèn)題，無法實現土(tǔ)壤污染防治法單項法的立法目的，也無法替代土(tǔ)壤污染防治法單項法所應發揮的法律作(zuò)用。

第二，缺乏正确指導土(tǔ)壤污染防治立法的基本原則。“法的基本原則體(tǐ)現着法的本質和根本價值，是整個法律活動的指導思想和出發點”。土(tǔ)壤污染防治專項立法的首要任務便是準确定位正确指導土(tǔ)壤環境污染防治立法的基本原則和核心内容。中國(guó)現行防治土(tǔ)壤污染的相(xiàng)關規定，通常是在遵循相(xiàng)關法律基本原則的基礎上，僅對預防固體(tǐ)廢物、化肥、農藥、農用薄膜等污染土(tǔ)壤環境進行了“點到爲止”的概括性規定，缺乏正确指導土(tǔ)壤污染防治工作(zuò)的基本原則和基本原則指導下的土(tǔ)壤污染防治的核心内容，結果便是現行相(xiàng)關規定無法承擔有效遏制土(tǔ)壤污染和保護土(tǔ)壤環境之重任。

第三，缺乏完善的土(tǔ)壤污染防治法律制度。土(tǔ)壤污染防治法律制度，是具體(tǐ)落實土(tǔ)壤污染防治基本原則的基本制度，對于預防土(tǔ)壤污染和保護土(tǔ)壤環境具有重要意義。采用獨立立法模式的德國(guó)《聯邦土(tǔ)壤保護法》、日(rì)本《土(tǔ)壤污染對策法》等專項法中，均明确規定土(tǔ)壤環境規劃、土(tǔ)壤環境質量标準、土(tǔ)壤環境質量調查、土(tǔ)壤污染監測、污染地塊整治等土(tǔ)壤污染防治法律制度。散見(jiàn)于《環境保護法》《農業法》《固體(tǐ)廢物污染環境防治法》等有關防治土(tǔ)壤污染的相(xiàng)關規定，僅僅涉及預防固體(tǐ)廢物、化肥、農藥、農用薄膜等對農用地土(tǔ)壤的污染，并未形成獨立的土(tǔ)壤污染防治法律制度。在制定《土(tǔ)壤污染防治法》之際，應在确立立法目的和基本原則的同時，明确規定核心内容———基本法律制度。

立法核心土(tǔ)壤環境的保護、改善與風(fēng)險防控

基本原則：保護優先、預防爲主、風(fēng)險防控，綜合治理(lǐ)

基于西方國(guó)家“先污染，後治理(lǐ)”的慘痛教訓，中國(guó)環境立法吸收并規定了20世紀80年(nián)代國(guó)際社會所認可(kě)的預防原則。1989年(nián)《環境保護法》通過第13條、第24條等規定明确“預防爲主、防治結合、綜合治理(lǐ)”(簡稱預防原則)爲中國(guó)環境保護法的基本原則之一。預防原則将預防與治理(lǐ)相(xiàng)結合，是實現經濟效益、社會效益和環境效益相(xiàng)統一的重要保障。環境保護相(xiàng)關立法通過環境規劃制度、環境影(yǐng)響評價制度、三同時制度、總量控制制度等進一步保障預防原則的具體(tǐ)落實。

預防原則并未徹底預防和阻止經濟發展的副産品———環境污染和破壞問(wèn)題，特别是在土(tǔ)壤環境保護方面，不斷擴大(dà)的耕地污染和日(rì)趨嚴重的工礦用地污染問(wèn)題，凸現長期貫徹的預防原則已無法适應當前保護土(tǔ)壤環境和防治土(tǔ)壤污染的需要。現行有關保護土(tǔ)壤環境、防治土(tǔ)壤污染的相(xiàng)關條款，由于缺乏具體(tǐ)落實該基本原則的基本制度，也使預防原則成爲擺設。繼續維持現行分(fēn)散立法模式和相(xiàng)關基本原則，不利于遏制土(tǔ)壤環境日(rì)趨惡化的趨勢。有鑒于此，認清當前土(tǔ)壤環境所面臨的突出問(wèn)題，結合生(shēng)态文明建設“堅持節約資源和保護環境的基本國(guó)策，堅持節約優先、保護優先、自(zì)然恢複爲主的方針”，切實貫徹2014年(nián)4月24日(rì)修訂通過《環境保護法》所規定的“保護優先、預防爲主、綜合治理(lǐ)、公衆參與、損害擔責的原則”，正确定位土(tǔ)壤污染防治立法的基本原則，已成爲土(tǔ)壤污染防治專項立法的核心内容之一。

近年(nián)來(lái)，在全國(guó)開展的一系列保護土(tǔ)壤環境活動，明确顯示了土(tǔ)壤環境保護必須堅持“保護優先、預防爲主、風(fēng)險防控，綜合治理(lǐ)”原則。例如(rú)，2012年(nián)11月12日(rì)發布的“四部委通知”明确要求必須合理(lǐ)規劃被污染場地的土(tǔ)地用途、嚴控土(tǔ)地流轉和開展被污染場地治理(lǐ)修複等，切實保障人(rén)民(mín)群衆身(shēn)體(tǐ)健康和安全，促進城(chéng)市科(kē)學發展。國(guó)務院辦公廳發布《工作(zuò)安排》明确指出嚴格控制新增土(tǔ)壤污染、确定土(tǔ)壤環境保護優先區域、強化被污染土(tǔ)壤的環境風(fēng)險控制、開展土(tǔ)壤污染治理(lǐ)與修複、提升土(tǔ)壤環境監管能力和加快(kuài)土(tǔ)壤環境保護工程建設等，是中國(guó)今後土(tǔ)壤環境保護工作(zuò)的主要任務。當前的土(tǔ)壤環境保護工作(zuò)是按照(zhào)保護(耕地和飲用水源地的土(tǔ)壤保護)———風(fēng)險控制(被污染地塊的風(fēng)險控制)———治理(lǐ)(土(tǔ)壤污染治理(lǐ)與修複)的路(lù)徑展開的。土(tǔ)壤環境保護和污染防治專項法的基本原則應定位爲“保護優先、預防爲主、風(fēng)險防控，綜合治理(lǐ)”，即首先采取有效措施優先保護耕地和飲用水源地的土(tǔ)壤，穩固未被污染耕地和飲用水源地，避免耕地和飲用水源地污染進一步擴大(dà);與此同時，采取針對性措施對被污染地塊或高污染風(fēng)險地塊進行風(fēng)險管控，引導調整農作(zuò)物種植結構，防止被污染地塊和高風(fēng)險地塊成爲土(tǔ)壤污染源;在此基礎上，對污染地塊土(tǔ)壤進行綜合治理(lǐ)和修複，實現被污染土(tǔ)壤環境的恢複。

核心内容：土(tǔ)壤環境的保護、改善與風(fēng)險防控

環境保護法基本制度是基本原則的具體(tǐ)體(tǐ)現，在土(tǔ)壤污染防治專項法中設計(jì)體(tǐ)現“保護優先、預防爲主、風(fēng)險防控，綜合治理(lǐ)”基本原則的具體(tǐ)制度，是土(tǔ)壤污染防治專項法立法的核心内容。土(tǔ)壤污染防治專項法應分(fēn)别設置土(tǔ)壤環境的保護、土(tǔ)壤環境的改善與土(tǔ)壤環境風(fēng)險防控等專章(zhāng)作(zuò)爲其核心内容，凸現土(tǔ)壤污染防治專項法重在優先保護未遭受污染的土(tǔ)壤，并在此基礎上，着力預防和改善已遭受污染土(tǔ)壤的環境質量，并采取有效措施防控已遭受污染土(tǔ)壤的環境風(fēng)險。

1.土(tǔ)壤環境的保護

長期以來(lái)，與在耕地數量保護上的有力措施與顯著成績相(xiàng)比，耕地土(tǔ)壤環境質量的保護并未得(de)到相(xiàng)應重視。近年(nián)來(lái)，因種植業過量或不合理(lǐ)使用化肥、農藥、地膜等導緻耕地土(tǔ)壤污染現象呈不斷加劇(jù)之勢，土(tǔ)壤污染防治專項法的缺失使得(de)土(tǔ)壤環境質量保護措施無堅強後盾，結果便是土(tǔ)壤環境質量日(rì)趨下滑，直接威脅着農産品質量安全。面對不斷擴大(dà)的耕地污染嚴峻趨勢，制定有效保護耕地土(tǔ)壤環境質量的法律制度，具體(tǐ)落實土(tǔ)壤環境保護基本原則，是土(tǔ)壤污染防治專項法的重要任務。在土(tǔ)壤污染防治專項法中設置“土(tǔ)壤環境的保護”專章(zhāng)，優先保護耕地土(tǔ)壤環境質量，制定最嚴格的“保障農産品質量安全和人(rén)體(tǐ)健康”的保護耕地和園地的法律制度。

明确規定土(tǔ)壤污染防治法的基本原則和各級政府的職責。具體(tǐ)規定各級人(rén)民(mín)政府應當實行農用地土(tǔ)壤環境分(fēn)級管理(lǐ)和建設用地土(tǔ)壤環境分(fēn)類管理(lǐ)的原則，采取有效措施切斷各類土(tǔ)壤污染源，防止土(tǔ)壤環境質量下降。

明确規定土(tǔ)壤環境保護優先區制度。土(tǔ)壤環境保護優先區制度，由縣級人(rén)民(mín)政府将所轄耕地、園地、牧草地劃定爲土(tǔ)壤環境保護優先區，優先保護該區的土(tǔ)壤環境質量，防止土(tǔ)壤環境保護優先區的土(tǔ)地面積減少和土(tǔ)壤環境質量下降，目的在于保護耕地、園地、牧草地的土(tǔ)壤環境質量。設置土(tǔ)壤環境保護優先區，既是有效保護耕地土(tǔ)壤環境質量的有效手段，又是保護農産品質量安全的有效手段。按照(zhào)農用地土(tǔ)壤環境分(fēn)級管理(lǐ)原則，在土(tǔ)壤污染防治專項法中明确規定土(tǔ)壤環境保護優先區域制度，設置保護“土(tǔ)壤環境保護優先區域”的禁止性條款，切斷農用地土(tǔ)壤污染源，實現土(tǔ)壤污染防治專項法的基本原則———“保護優先”原則。

明确規定有關保護土(tǔ)壤環境質量的鼓勵、獎勵和補貼措施。日(rì)本《農用地土(tǔ)壤污染防治法》第15條規定“國(guó)家和都(dōu)、道、府、縣應爲完成對策計(jì)劃而努力實施必要的資助、指導及其他(tā)援助”。從(cóng)采取獨立立法模式的國(guó)家立法經驗來(lái)看(kàn)，通過土(tǔ)壤污染防治專項法明确規定有關經濟措施，對于促進土(tǔ)壤環境保護具有積極意義。土(tǔ)壤污染防治專項立法應明确規定：有關鼓勵農業生(shēng)産者采取環境友好的生(shēng)産方式從(cóng)事(shì)農業生(shēng)産，合理(lǐ)使用農藥、肥料、農膜等農業投入品的措施;有關鼓勵農戶和其他(tā)農業生(shēng)産經營者采取種養結合、輪作(zuò)、休耕等措施，保護耕地土(tǔ)壤環境的措施;有關對從(cóng)事(shì)有機(jī)農業活動的生(shēng)産者和生(shēng)産有機(jī)肥、緩釋肥以及低毒高效農藥、肥料的企業給予補貼的措施等。

明确規定有關加強土(tǔ)壤環境質量保護的技術(shù)培訓措施。日(rì)本《農用地土(tǔ)壤污染防治法》第16條規定：“國(guó)家和都(dōu)、道、府、縣應推進關于防止和消除因農業用地土(tǔ)壤的特定有害物質引起污染的技術(shù)，以及污染給農作(zuò)物等帶來(lái)影(yǐng)響的研究，并努力推廣其成果”。農戶和農業生(shēng)産經營者合理(lǐ)使用農藥、肥料等農業投入品的技術(shù)事(shì)關土(tǔ)壤環境保護，加強土(tǔ)壤環境質量保護的新技術(shù)對于有效保護土(tǔ)壤環境質量具有重要作(zuò)用。生(shēng)産經營者相(xiàng)關技術(shù)水平參差不齊，相(xiàng)關部門(mén)需定期開展土(tǔ)壤環境質量保護技術(shù)培訓。在土(tǔ)壤污染防治專項法中應明确規定土(tǔ)壤環境質量保護的技術(shù)培訓措施，引導合理(lǐ)使用農藥、肥料等，實現保護農用地之目的。

2.土(tǔ)壤環境的改善

土(tǔ)壤環境的改善，是指在保護土(tǔ)壤環境質量的基礎上，采取有效措施使其在某種程度上提升到較好與較高水平。耕地土(tǔ)壤環境質量和建設用地工礦用土(tǔ)壤的環境質量呈明顯下降且不斷惡化之趨勢，特别是采礦所排重金屬、農業活動中不合理(lǐ)使用化肥、農藥、農膜和污灌等嚴重影(yǐng)響甚至污染土(tǔ)壤環境質量。采取有效措施，改善土(tǔ)壤環境質量是土(tǔ)壤環境保護的重要内容。根據“建設用地土(tǔ)壤環境分(fēn)類管理(lǐ)”原則，設置“土(tǔ)壤環境的改善”專章(zhāng)明确規定改善土(tǔ)壤環境的措施，是土(tǔ)壤污染防治專項法的重要内容。

明确規定防治農用地土(tǔ)壤污染的措施。借鑒德國(guó)《土(tǔ)壤保護法》第4章(zhāng)關于“任何人(rén)的行爲應保證不發生(shēng)土(tǔ)地有害變化”和“當固定土(tǔ)地的所有者、居住者或者其他(tā)當事(shì)人(rén)的活動可(kě)能導緻土(tǔ)壤特性發生(shēng)改變時，固定土(tǔ)地的所有者、居住者或者其他(tā)當事(shì)人(rén)有義務預防土(tǔ)壤有害變化或影(yǐng)響”的規定，以及日(rì)本《農用地土(tǔ)壤污染防治法》第十一條關于“爲防止農用地土(tǔ)壤因企業排放(fàng)污水和含有特定有害物質的煙塵引起污染”的規定，在土(tǔ)壤污染防治專項法中明确規定有關防止農用地土(tǔ)壤污染的相(xiàng)關措施。如(rú)，明确規定農用地使用人(rén)應采取措施，減少農藥、農膜、植物生(shēng)長調節劑等農業投入品的使用，防止土(tǔ)壤環境質量下降。

明确規定農業投入品包裝物的回收處理(lǐ)措施。爲應對農業投入品污染農用地問(wèn)題，土(tǔ)壤污染防治專項法應明确規定農業投入品經營者回收并無害化處理(lǐ)農業投入品包裝物的義務。

明确規定有關預防工業活動、礦業活動以及其他(tā)活動等對土(tǔ)壤環境質量産生(shēng)不良影(yǐng)響的有效措施。

明确規定有關鼓勵和引導農用地使用者采取改善土(tǔ)壤環境質量的有效措施。如(rú)鼓勵農用地使用者增施有機(jī)肥料、運用生(shēng)物技術(shù)防治農作(zuò)物病蟲害等。

3.土(tǔ)壤環境的風(fēng)險防控

與水體(tǐ)和大(dà)氣污染相(xiàng)比，土(tǔ)壤污染的産生(shēng)具有顯著的隐蔽性和滞後性。土(tǔ)壤污染通常需要通過對土(tǔ)壤樣品進行分(fēn)析化驗和農作(zuò)物的殘留檢測，通過研究對人(rén)畜健康狀況的影(yǐng)響等手段才能确定。土(tǔ)壤污染還(hái)具有累積性、不可(kě)逆轉性、難治理(lǐ)和高輻射等特點。采取有效措施預先防控一切有可(kě)能污染土(tǔ)壤環境的風(fēng)險，是土(tǔ)壤環境保護的重要内容。

除因人(rén)爲污染影(yǐng)響而不斷發生(shēng)各種活性反應之外，土(tǔ)壤也存在自(zì)然環境中化學元素和化合物含量高的問(wèn)題，即自(zì)然背景高的問(wèn)題。糧食、蔬菜、水果等不同作(zuò)物對高背景值耕地土(tǔ)壤中有害元素的吸收能力不同，通過土(tǔ)壤污染防治專項法的相(xiàng)關規定，合理(lǐ)引導土(tǔ)壤高背景值區域改善農作(zuò)物種植結構，是避免相(xiàng)關區域重金屬污染的有效措施。近年(nián)來(lái)突發土(tǔ)壤污染事(shì)件(jiàn)所導緻的土(tǔ)壤污染較爲頻繁。采取有效措施，防控土(tǔ)壤環境污染風(fēng)險，也是有效遏制土(tǔ)壤環境污染的重要内容。土(tǔ)壤污染防治專項法應設置“土(tǔ)壤環境的風(fēng)險防控”專章(zhāng)，明确規定有關土(tǔ)壤環境風(fēng)險防控的有效措施。

明确規定土(tǔ)壤環境風(fēng)險評估制度。土(tǔ)壤環境風(fēng)險評估是以風(fēng)險度爲指标對土(tǔ)壤環境存在的風(fēng)險量化，通過明确土(tǔ)壤環境質量，實現嚴格控制土(tǔ)壤環境風(fēng)險。日(rì)本、韓國(guó)、德國(guó)等國(guó)(地區)有關土(tǔ)壤污染防治專項立法明确設置土(tǔ)壤環境風(fēng)險評估制度，有利于預先防控土(tǔ)壤環境風(fēng)險。土(tǔ)壤污染防治專項法應明确規定土(tǔ)壤環境風(fēng)險評估制度，對受污染土(tǔ)壤進行人(rén)體(tǐ)健康風(fēng)險和生(shēng)态風(fēng)險評估。

明确規定地塊土(tǔ)壤環境調查與地塊土(tǔ)壤污染風(fēng)險評估啓動程序。德國(guó)《聯邦土(tǔ)壤保護法》第8章(zhāng)和第9章(zhāng)分(fēn)别以“調查和評價”“風(fēng)險評估和調查規定”爲題，對土(tǔ)壤污染點和懷疑存在土(tǔ)地有害變化和污染等進行調查和評價，以及風(fēng)險評價等程序進行了規定。地塊土(tǔ)壤環境調查與地塊土(tǔ)壤污染風(fēng)險評估啓動程序是進行地塊土(tǔ)壤環境調查與地塊土(tǔ)壤污染風(fēng)險評估的第一步，土(tǔ)壤污染防治專項法中應明确地塊土(tǔ)壤環境調查與地塊土(tǔ)壤污染風(fēng)險評估啓動程序，以保障土(tǔ)壤環境風(fēng)險評估制度的具體(tǐ)落實。土(tǔ)壤污染防治專項法應明确規定地塊土(tǔ)壤環境調查與地塊土(tǔ)壤污染風(fēng)險評估啓動程序。明确規定有關主管部門(mén)在通過調查、監測、現場檢查或者接到舉報等手段，發現某地塊發生(shēng)了土(tǔ)壤污染事(shì)故、或者存在合理(lǐ)理(lǐ)由懷疑土(tǔ)壤被污染等情形的場地或農用地，應當要求造成土(tǔ)壤污染的單位或個人(rén)委托有資質的專業機(jī)構按照(zhào)有關規定對該場地或農用地進行土(tǔ)壤環境調查，編寫調查報告，報該場地或農用地所在地縣級人(rén)民(mín)政府環境保護主管部門(mén)備案，并向社會公開。土(tǔ)壤污染防治專項法還(hái)應具體(tǐ)規定農用地和建設用地的風(fēng)險評估報告制度。

明确規定從(cóng)事(shì)相(xiàng)關調查評估服務機(jī)構的資質管理(lǐ)。爲有效管理(lǐ)相(xiàng)關活動，土(tǔ)壤污染防治專項法應就(jiù)從(cóng)事(shì)相(xiàng)關調查評估服務機(jī)構的資質管理(lǐ)進行明确規定，保障相(xiàng)關調查評估服務活動的公正性、合法性和科(kē)學性等。

明确規定土(tǔ)壤高背景值區域的風(fēng)險管控措施。日(rì)本《農業用地土(tǔ)壤污染防治法》第10條、俄羅斯《俄羅斯聯邦環境保護法和土(tǔ)壤法典》第14條等進行了明确規定。爲預防土(tǔ)壤高背景值區域及特别管控區的農産品污染，土(tǔ)壤污染防治專項立法應明确規定政府合理(lǐ)調整農作(zuò)物種植結構等管控土(tǔ)壤環境風(fēng)險的有效措施。

明确規定突發土(tǔ)壤污染事(shì)件(jiàn)應急預案制度。土(tǔ)壤污染防治專項法應與《國(guó)家突發環境事(shì)件(jiàn)應急預案》相(xiàng)銜接，明确規定突發土(tǔ)壤污染事(shì)件(jiàn)應急預案制度，防控突發土(tǔ)壤污染事(shì)件(jiàn)。

結 語

土(tǔ)壤是人(rén)類賴以生(shēng)存的根本基礎，土(tǔ)壤環境質量的好壞直接關系到農産品質量安全、人(rén)體(tǐ)健康和國(guó)家生(shēng)态安全。土(tǔ)壤污染防治專項法應在“保護優先、預防爲主、風(fēng)險防控，綜合治理(lǐ)”基本原則指導下，合理(lǐ)構建具體(tǐ)法律制度，有效遏制當前不斷擴大(dà)的耕地土(tǔ)壤污染和工礦用地重金屬污染問(wèn)題，真正實現“保護和改善土(tǔ)壤環境，防控受污染土(tǔ)壤的環境風(fēng)險，修複受污染土(tǔ)壤”之目的。